Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


6.2. Региональный бюджет развития

  Как экономическая категория Региональный Бюджет развития (РБР) представляет собой план (смету) государственных доходов и расходов в рамках регионального бюджета. непосредственно связанных с развитием объектов экономической инфраструктуры, производственной и социальной сфер территории. Его формирование осуществляется в процессе разработки регионального бюджета на предстоящий год, в результате чего устанавливается объем средств, направляемых соответственно в бюджет текущих расходов и в РБР. В целом организация и функционирование РБР должно опираться на следующие основные принципы:
  • разграничение средств бюджета текущих расходов и Бюджета развития;
  • осуществление бюджетного кредитования проектов на основе срочности, платности и возвратности;
  • использование средств РБР для финансирования региональных инвестиционных проектов, эффективность которых гарантирует их возврат;
  • гарантирование непрерывности финансирования из РБР на основе возврата вложенных средств и увеличения их накопления, создавая тем самым предпосылки для дальнейшего стимулирования регионального экономического роста.
  Рад важных обстоятельств доказывает возможность эффективного действия механизма Бюджета развития на региональном уровне в интересах производственного и социального развития:
  • концепция РБР может формироваться на базе конкретных экономических ориентиров, рассчитанных исходя из имеющихся в регионе финансовых, материальных, трудовых ресурсов и возможностей их рационального использования для реализации стратегических направлений производственного развития;
  • появляется возможность связать работу по формированию РБР с моделированием и долгосрочным прогнозированием социально-экономического развития региона, что обеспечивает ориентацию на развитие определенных в прогнозе объектов и отраслей производственной сферы;
  • включение РБР в главный финансовый документ территории - региональный бюджет, принимаемый и реализуемый в строго установленном законом порядке, обеспечивает повышение значения и роли РБР в системе финансовой поддержки развития производственной сферы.
  • четкое разграничение бюджетных средств для текущих расходов и для затрат, связанных с развитием, является важным условием самостоятельности РБР, за счет средств которого на условиях срочности, возвратности и платности может быть обеспечена реализация конкретных экономических региональных программ.
  Наиболее значимой задачей, которая может быть разрешена на основе РБР, является индуцирование инвестиционных вложений из различных источников, включая частные, в приоритетные отрасли и проекты, способные укрепить производственный потенциал региона и одновременно увеличить поступление доходов в бюджет территории (бюджетная эффективность регионального производства).
  Несмотря на то, что РБР является составной частью регионального бюджета, он имеет ряд специфических особенностей, которые позволяют говорить о нем как об отдельной экономической категории, способной стать одним из важных механизмов управления региональными экономическими процессами.
  1) Прежде всего, следует отметить, что РБР - это не просто механизм перераспределения региональных денежных доходов из одной отрасли промышленности в другую, он призван выполнять важную функцию, созвучную с текущими экономическими условиями - функцию стимулирования инвестиционных процессов и хозяйственной деятельности на территории региона. Реализация данной функции обеспечивается тем, что бюджетные ассигнования за счет РБР могут предоставляться инвесторам в качестве льготных кредитов на реализацию инвестиционных проектов, прошедших конкурсный отбор, либо гарантий по обязательствам инвесторов перед кредиторами, что является значительным стимулирующим фактором для экономических субъектов, осуществляющих инвестиционные вложения в сферу производства (эффект финансового левериджа).
  2) Важной отличительной особенностью РБР является также его последовательное самовозрастание, т.е. устойчивое накопление средств за счет доходов от ранее размещенных кредитов и части средств бюджетного эффекта от реализованных проектов. Соответственно рост бюджетных доходов даёт возможность в будущем в существенно больших масштабах, чем предусмотрено в самом бюджете, увеличивать спектр опекаемых инвестиционных проектов, вовлекая тем самым накопления в инвестиции, не наращивая объема заимствования. В свою очередь, устойчивый рост инвестиционных накоплений приведет к постепенному сокращению доли региональных властей как заемщика на финансовых рынках. Это способствует наращиванию в регионе объемов прямых инвестиций и кредитных ресурсов для инвестиционных целей и снижению их цены. В экономической литературе данный процесс носит название механизма индуцирования инвестиций.
  Схема индуцирования инвестиций с использованием средств РБР имеет следующий вид:

Рис. 5.2. Схема индуцирования инвестиций с использованием средств РБР

Рис. 5.2. Схема индуцирования инвестиций с использованием средств РБР

  Структура Бюджета текущих расходов и РБР отличаются как по составу расходов и методам вложения денежных средств, так и по составу доходных источников. Если уровень текущих бюджетных расходов определяется величиной доходов, формируемых в основном за счет налоговых поступлений, пошлин и сборов, то РБР непосредственно связан с целевым долгосрочным прогнозированием и имеет специфические источники формирования его доходной части. Следует особо подчеркнуть то, что РБР не должен формироваться за счет текущих доходов, иначе теряется его специфичность и смысл организации. Формирование РБР в составе регионального Бюджета не должно повышать общую бюджетную нагрузку, а, наоборот, должно способствовать росту легального сектора экономики и расширению налоговой базы за счет стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов территории как налогоплательщиков.
  При оценке проекта с позиций его возможной поддержки со стороны РБР в ходе подготовки решения должна комплексно оцениваться бюджетная эффективность. При этом с позиций соответствующего уровня бюджета (субъекта Федерации) оцениваются, с одной стороны, расходы и потери бюджета (выпадения доходов), с другой стороны - возможные доходы бюджета, прежде всего в виде налогов, сборов, пошлин и т.д.
  Формирование Бюджета развития может осуществляться в своей основе за счет заемных средств, а также в ходе консолидации определенной доли внебюджетных источников, из которых и осуществляются ассигнования на реализацию инвестиционных проектов. При этом эффективность инвестиционных проектов должна гарантировать не только возврат заемных средств, но и процентов по выданным кредитам. В связи с этим в структуре доходов РБР появляется такая статья доходов, как собственные средства.
  Принципиально механизм РБР может функционировать в следующих трех вариантах.
  Первый вариант использования механизма РБР для привлечения инвестиционных ресурсов в региональную экономику заключается в предоставлении за счет средств РБР гарантий кредиторам по обязательствам инвесторов. Суть данного варианта заключается в том, что перед кредитором, предоставившим денежные средств инвестору для реализации инвестиционного проекта, отобранного на конкурсной основе, солидарную ответственность с заемщиком за возвращение долга несут исполнительные органы региональной власти за счет средств РБР. Эта схема привлечения инвестиций в значительной степени позволяет снизить нагрузку на региональный бюджет и уменьшить связанные с этим риски, так как в этом случае возникают условия адекватной ответственности банка за выбор клиента и проверку экономической эффективности конкретного инвестиционного проекта.
  Второй вариант использования средств РБР предусматривает кредитование инвесторов по договору займа с включением залоговой схемы погашения кредита заемщиком. Залог является одним из наиболее надежных способов обеспечения возврата кредитов. Обеспечительная функция залога состоит в том, что кредитор-залогодержатель в случае неисполнения должником обязательств по возвращению заемных средств приобретает право получить удовлетворение за счет заложенного имущества. С экономической и правовой точки зрения между предметом залога и обеспечением исполнения обязательства существует определенная связь: залог базируется на наличии реального обеспечения материальных ценностей, ценных бумаг, недвижимости и т.д.
  В данном случае сторонами в залоговом обязательстве выступают залогодатель - инвестор, представивший имущество в залог, и залогодержатель - орган управления РБР, получивший имущество в залог.
  Преимущество залогового (ипотечного) кредитования заключается в том, что в случае прекращения реализации инвестиционного проекта по вине заемщика возврат средств в РБР обеспечивается за счет реализации имущества, используемого в качестве предмета залога.
  Третий вариант связан непосредственно с кредитованием инвестиционных проектов за счет средств РБР (проектное финансирование). Он может быть реализован лишь при условии быстрой окупаемости экономических проектов, выбранных на конкурсной основе, что ускоряет возврат денежных средств и продолжение их использования в реальном секторе экономики региона. В этом случае сроки окупаемости инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств РБР, не должны превышать одного-трех лет.
  Описанные выше варианты использования средств РБР подтверждают его возможность работать в режиме самовоспроизводства.
  Эффективное использование средств РБР невозможно без формирования (определения) специализированного органа управления ими. Так, например, с этой целью на федеральном уровне создан Российский банк развития. Очевидно, что на уровне субъектов Федерации не всегда целесообразно создание отдельного банковского учреждения, необходимые операции в этом случае могут выполнять Региональные агентства развития или же Дирекции по управлению РБР, взаимодействующие с уполномоченными банковскими учреждениями.
  Важным условием, повышающим эффективность использования средств РБР в сфере стимулирования инвестиционной динамики, является также организация конкурсов (тендеров) инвестиционных проектов с целью отбора инвестиционных проектов, подлежащих поддержке за счет средств РБР. Основными критериями такого отбора являются уровень отдачи от инвестиционного проекта и сроки его окупаемости. Преимущественное право на получение кредитов на инвестиционные цели из средств РБР имеют хозяйственные агенты, представившие высокоэффективные инвестиционные проекты, реализуемые в более короткие сроки относительно других проектов, и приемлемые условия обеспечения.
  Возможный вариант организации структуры, предназначенной для управления РБР, проходит три стадии: формирование РБР; исполнение РБР; контроль за исполнением РБР.
  Первая стадия - формирование РБР представляет собой динамическую совокупность четырех взаимосвязанных этапов:
  1) прогнозирование и моделирование регионального экономического развития;
  2) разработка перспективной бюджетной программы финансовой поддержки развития приоритетных направлений регионального развития;
  3) разработка годового регионального бюджета, включающего в себя бюджет текущих расходов и региональный Бюджет развития;
  4) определение индикативных показателей использования средств и механизмов гарантирования за счет средств РБР.
  Началом организации работы по формированию РБР, ее первым этапом является перспективный прогноз регионального производственного развития, который представляет собой систему экономических ориентиров с заданными временными параметрами.
  Прогноз развития производственной и социальной инфраструктуры представляет собой документ, имеющий статус нормативно-правового акта, отражающего план социально­экономического развития территории на несколько лет. Как показывает мировая практика, долгосрочное планирование на региональном уровне осуществляется обычно на десятилетний срок. В зависимости от экономической и иной ситуации не исключается возможность переоценки и корректировки принятых долгосрочных планов. Однако, учитывая кризисную экономическую ситуацию, сложившуюся в настоящий период в России, более оптимальным является пятилетний срок планирования развития производственной сферы.
  В модели перспективного регионального производственного развития должны быть четко выделены те отрасли, которые входят в категорию приоритетных. Кроме того, данная модель должна включать постановку и обоснование целей и задач, анализ возможностей развития тех или иных отраслей народного хозяйства, результативность их работы, а также суммы затрат на развитие объектов инфраструктуры.
  Второй этап формирования РБР заключается в разработке перспективной бюджетной программы финансовой поддержки развития объектов отдельных отраслей производства. Данный этап является логическим продолжением предыдущего, в рамках которого определяются конкретные экономические ориентиры, рассчитанные исходя из бюджетных возможностей. На данном этапе определяются и ранжируются приоритеты, которые наиболее четко позволят определить состав объектов, подлежащих финансированию из РБР в течение прогнозируемого периода с наибольшей отдачей. Базой прогноза при этом могут быть экспертные оценки расходов по рассматриваемым объектам на планируемый период в расчете на натуральную единицу показателя развитая той или другой инфраструктуры. Для этого необходимо оценить норматив на результирующий показатель каждой подотрасли, что позволяет более точно осуществлять прогноз расходов в целом по отрасли, например, в сфере жилищного строительства результирующим показателем будет являться стоимость 1 квадратного метра жилья.
  Таким образом, второй этап заканчивается расчетом совокупных сметных расходов и устанавливается распределение расходов по каждому году в принятой бюджетной классификации.
  Реализация вышеназванных условий дает возможность рассматривать региональный РБР как инструмент гарантированного финансирования предусмотренных в бюджетной программе инвестиционных расходов.
  Наряду с быстро окупаемыми инвестиционными проектами в перечень приоритетных могут быть включены жизненно важные для территории объекты, которые не смогут быстро окупить затраты, тем не менее, дат их функционирования и развития зависит обеспечение целой системы жизнедеятельности населения. Это развитие агропромышленного комплекса для обеспечения продовольственной независимости области и восстановления экономической зоны социального развития села, модернизация и развитие сферы жилищно-коммунального хозяйства.
  Третий этап формирования средств РБР является наиболее сложной процедурой в условиях жесткого бюджетного дефицита, трудностей с обслуживанием внутреннего и внешнего долгов и полной зависимости значительной части населения от бюджетного финансирования. Данный этап связан с разработкой годового регионального бюджета, включающего бюджет текущих расходов и Бюджет развития. В рамках проводимого бюджетного процесса четкое разделение текущих региональных бюджетных расходов и расходов, связанных с производственным развитием территории, будет иметь первостепенное значение. Это связано с тем, что каждой категории расходов должна соответствовать реальная сумма доходов. Что же касается РБР, то принцип сбалансированности доходов и расходов является одним из главных при его формировании и должен соблюдаться в обязательном порядке. Реализация вышеуказанного принципа обеспечивается с помощью использования при организации годового регионального бюджета перспективной бюджетной программы, которая и является базовой основой для разработки годового РБР.
  Основными источниками доходных поступлений РБР являются средства, полученные от приватизации региональной собственности, собственные доходы РБР, полученные в счет уплаты процентов за пользование средствами данного фонда, но самую значительную часть составляют целевые займы.
  Использование заемных ресурсов для формирования средств РБР требует детализации схемы организации проведения эмиссии ценных бумаг (как правило, облигаций), обслуживания и погашения долга. В лице заемщика выступают региональные органы власти, организующие целевой заем с целью их аккумуляции в РБР. Кредиторами являются юридические и физические лица, в том числе и иностранные, вложившие свои средства в реализуемые ценные бумаги. Одним из условий более результативной процедуры эмиссии является исключение краткосрочных займов. Установленный срок погашения займов пять и более лет позволит обеспечить возврат вложенных ранее средств в реализацию окупаемых инвестиционных проектов за счет РБР и получить в счет уплаченных по ним процентов дополнительный доход.
  Использование заимствований для инвестиционных расходов не предусматривает безвозмездных бюджетных вложений, в связи с этим обслуживание и погашение региональных займов будет осуществляться за счет источников, непосредственно формирующих доходы РБР. К таковым следует отнести следующие: возвратные средства (ранее совершенные инвестиционные расходы за счет средств РБР); проценты за использование кредитных ресурсов, предоставленных из данного бюджетного фонда; средства от реализации имущества по залоговым обязательствам заемщиков в случае прекращения реализации инвестиционного проекта по их вине и др.
  Наличие специфических источников доходов РБР предполагает открытие отдельного бюджетного счета, который служит основой кассового исполнения бюджета.
  Основной задачей второй стадии (реализации средств РБР) является эффективное использование средств РБР в целях активизации хозяйственной деятельности на территории области за счет усиления бюджетных стимулов. К инвестированию всех категорий инвесторов в приоритетные направления структурной политики региона.
  Решение указанной задачи достигается посредством того, что все формы ассигнований за счет средств РБР, равно как и обеспечение гарантий по обязательствам инвесторов перед кредиторами, предоставляются в первую очередь для высокоэффективных проектов на конкурсной основе.
  Стадия реализации средств РБР должна включать в себя следующие составляющие: разработку механизма кредитования инвестиционных проектов и представления гарантий кредиторам по обязательствам инвесторов; определение этапов и условий организации и проведения конкурсов, а также правового статуса их организаторов и участников; разработку основных требований к представляемым инвестиционным проектам и другим конкурсным документам; описание процедуры рассмотрения и оформления результатов конкурса. Процесс реализации в такой стадии можно разделить на два этапа.
  На первом этапе осуществляются анализ и оценка представленных на конкурс инвестиционных проектов и программ.
  Участвовать в конкурсе могут хозяйствующие субъекты, банки, либо другие организации, которые имеют лицензию на право заниматься соответствующей специфике проекта деятельностью. Они направляют в органы региональной исполнительной власти официальное обращение о намерении участвовать в конкурсе и свои инвестиционные проекты.
  К рассмотрению могут приниматься проекты лишь тех хозяйственных агентов, которые имеют устойчивое финансовое положение и способны обеспечить возврат кредитов с начисленными на них процентами в срок и в полном объеме.
  Комиссия по инвестиционным конкурсам проводит анализ и дает оценку представленным на конкурс проектам. Основные критерии оценки и отбора инвестиционных проектов:
  • необходимость реконструкции и развития важных для региона объектов;
  • ожидаемый результат и перспективы;
  • величина дохода, который получит регион в результате реализации проекта.
  Принятые к рассмотрению инвестиционные проекты ранжируются в соответствии с
  показателем бюджетной эффективности. Данный показатель определяется как отношение суммы дисконтированной величины доходных поступлений к размеру кредитов и гарантий.
  Процедура конкурса заканчивается оформлением документов и юридическим закреплением преимущественного права конкурсанта на получение кредитов для реализации инвестиционного проекта или гарантий по обязательствам инвесторов за счет средств РБР.
  В процессе юридического оформления документов оговариваются суммы рациональных ассигнований за счет РБР на реализацию инвестиционных проектов. Под оптимальными бюджетными вложениями понимаются такие совокупные вложения за фиксированный период времени в тот или иной инвестиционный проект, при которых общий объем продукции инвестируемого производства достигает максимального значения.
  Второй этап исполнения РБР представляет собой больше техническую процедуру. На данном этапе выполняются следующие мероприятия:
  а) разрабатывается индивидуальная схема финансового обеспечения инвестиционного проекта, определяются сроки начала и окончания реализации инвестиционных проектов, в том числе график перечисления денежных средств;
  б) определяются объем и формы кредитования инвестиционного проекта за счет средств РБР;
  в) определяются формы обеспечения возвратности выделяемых в рамках кредитования инвестиционных проектов денежных средств за счет РБР (залоговые схемы, безусловные контргарантии финансовых институтов, другие формы обеспечения возвратности).
  Можно предусмотреть два способа организации расчетов между кредитором, инвестором и поручителем в случае предоставления за счет средств РБР гарантий по обязательствам инвесторов.
  Первый способ предполагает исполнение обязательств должника перед кредитором поручителем. Исполнив обязательство вместо инвестора, поручитель приобретает по отношению к нему все права кредитора по этому обязательству в том объеме, в котором он оплатил долг. Полная оплата кредита предполагает полное возмещение инвестором расходов поручителя.
  Второй способ предполагает исполнение в полном объеме обязательств инвестора перед кредитором. В этом случае роль поручителя ограничивается предоставлением гарантий кредитору по обязательству инвестора. В данном случае, поручительство как одна из форм гарантий, предоставляемых региональными органами власти инвесторам в пользу кредиторов, выполняет обеспечительную функцию, которая заключается в том, что поручитель (представитель региональных органов власти) несет перед кредитором (финансово-кредитной или иной организацией) солидарную ответственность с должником (инвестором) по основному обязательству и, в случае его неисполнения, обеспечивает возврат выделенных средств.
  На начальном этапе организации средства РБР следует вкладывать в быстроокупаемые и способные приносить доход инвестиционные проекты. Результаты предварительных расчетов по срокам самоокупаемости инвестиционных проектов и полученным от вложения средств РБР доходам являются одним из важных условий реализации средств бюджета на современном этапе развития региональной экономики.
  Впоследствии ассигнования из РБР в виде финансирования инвестиционных проектов могут направляться в сферу жилищно-коммунального хозяйства, в агропромышленный комплекс. Финансовые вложения из РБР в агропромышленный комплекс могут осуществляться в виде кредитования инвестиционных проектов путем оплаты счетов за товары, услуги, необходимые для реализации указанных проектов, в объемах и по графикам, установленным в бюджетных программах.
  Третья стадия разработки методических положений включает контроль за исполнением РБР. Данный контроль должен осуществляться аналогично контролю за исполнением регионального бюджета. Тем не менее, учитывая то, что за счет средств РБР осуществляются в основном крупные проекты, по каждому из них готовится подробный отчет, включающий в себя следующие положения:
  • перечень инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств РБР;
  • сроки окупаемости (отдельно каждого инвестиционного проекта);
  • суммы вложений по каждой индивидуальной схеме финансирования;
  • графики осуществления вложений в инвестиционные проекты за счет РБР;
  • сроки возврата денежных средств;
  • суммы, переданные кредиторам по обязательствам инвесторов, в случае невыполнения обязательств последними;
  • суммы возврата кредитных вложений с уплаченными по ним процентами;
  • суммы, поступившие от реализации залогового имущества должников.
  Отчет об исполнении Бюджета развития представляется в представительные органы власти в составе отчета об исполнении регионального бюджета.

 
© www.textb.net