Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


5.1. Законодательные источники правового регулирования социально–культурного сервиса и туризма в России

  Перспектива нормотворческой деятельности в национальном законодательстве Российской Федерации закреплена в Концепции развития туризма до 2005 г., одобренной распоряжением Правительством России № 954 - р.
  По данным Всемирной туристской организации и Международного валютного фонда, в мировом экспорте товаров и услуг туризм с 1998 г. занимает первое место (532 млрд долларов США, или 7,9 процента от 6738 трлн долларов США), обогнав автомобильную промышленность, производство химических продуктов, продуктов питания и др. В последние десятилетия средние темпы роста туризма составили семь процентов в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. Доля России на мировом туристском рынке, несмотря на ее высокий туристский потенциал, составляет около одного процента. Количество приезжающих в нашу страну иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными целями на 2002 год составляло около 7,4 млн человек, или 1 % от международного рынка туризма. 21 июня 2006 г. в агентстве «Интерфакс» на пресс-конференции руководителя Федерального агентства по туризму (ФАС) прозвучали довольно оптимистичные данные по развитию туристкой национальной отрасли. Так, в 2005 г, в пределах России отдохнули 23, 1 млн россиян. Средняя стоимость туристской путевки составила 19 тыс. рублей. Это позволило оценить доходы от внутреннего туризма в 444 млрд рублей, или порядка $ 16, 5 млрд. Въездной поток вырос в I квартале 2006 г., по сравнению с 2005 г., на 11 %, в том числе из стран дальнего зарубежья на 6 %. На въездном направлении с небольшим увеличением прибыло туристов из Великобритании, на прежнем уровне сохраняется туризм из Японии и Италии. По словам главы ФАС законодательное регулирование отрасли будет продолжаться с целью оптимизации развития национального, въездного туризма.
  Расширение туристских связей и туристской деятельности, многоукланость экономики российского туризма определяют важность правового обеспечения сферы туристского обслуживания. Многие годы туристская деятельность, оказание услуг социально-культурной сферы не имели законодательного регулирования, что порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации возникла известная стабильность в регулировании складывающихся в результате реформ отношений. Подробный анализ и классификацию источниковедческой базы национальной законодательной системы туризма осуществил заведующий кафедрой Российской международной академии туризма Волошин. Н. И.
  Имущественные отношения в сфере туризма с принятием второй части Гражданского кодекса РФ были урегулированы главой 39 «Возмездное оказание услуг» (ст. 779-783).
  Туристская услуга в России как юридический факт существует давно. С принятием нового гражданского законодательства тысячи отечественных туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотни иностранных туристских фирм нуждались в специальном государственном акте, который исключил бы стихийное нормотворчество и, наряду с нормами гражданского и предпринимательского права, непосредственно регулировал бы туристскую деятельность, обеспечивая цивилизованное оказание услуг.
  Таким актом мог быть федеральный закон о туризме, проекты которого активно разрабатывались начиная с 1991 г.. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона.
  25 апреля 1994 г. был принят указ Президента РФ N 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». В Указе было сказано: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации». Следующим Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. N 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В ней среди мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике. В Концепции намечен ряд организационных мер по активизации государственной политики в сфере туризма, созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.
  С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена Постановлением Правительства РФ N 177 Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации». Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране на ряд лет.
  24 ноября 1996 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» N 132-ФЗ. Закон провозгласил туристскую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста, безопасность туризма и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов.
  Закон определил основные понятия, используемые в сфере туризма. Так, туризм определяется как временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания; тур - комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гидов-переводчиков и другие услуги, предоставляемые в зависимости от целей путешествия; туристский продукт - право на тур, предназначенное для реализации туристу; туристская деятельность - туроператорская и турагентская деятельность по организации путешествий.
  Законодательные понятия являются, по существу, правовыми регуляторами туристской деятельности. Заметим, что все они со ссылками на Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" помещены в Большом юридическом словаре.
  Оказание туристских услуг — это предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско-правовых договоров.
  Большинство норм Закона о туризме регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско-правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71), равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности (ст. 71).
  В этой связи вряд ли оправданно наделение субъектов Российской Федерации правом принимать свои законы, регулирующие туристскую деятельность. Здесь законотворчество сводится по существу к дублированию либо введению статей, не имеющих нормативного значения, повторению норм государственных стандартов и т. д. Практическое значение таких актов невелико. «Субъекты Федерации, - как пишет Е. Л. Писаревский, - не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско-правового регулирования».
  Из методических соображений нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма, можно разделить на две группы: первая группа - акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии (назовем их общие акты). Вторая группа - акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты).
  Законодательные акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц:
  • Гражданский кодекс Российской Федерации.
  • Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г.. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 1202-р;
  • Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. федеральных законов от 9 января 1996 г. и 17 декабря 1999 г.);
  • Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
  • Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе»;
  • Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»;
  • Федеральный закон от 10 января 2002 г. 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
  • Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»;
  • Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» от 15 декабря 2002 г.
  • Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г № 116.
  • Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ
  • Правила по проведению сертификации в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Госстандарта России от 10 мая 2000 г. N 26.
  Специальные акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность:
  • Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;
  • Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г., установивший состав земель особо охраняемых территорий (глава XVII), в том числе земель рекреационного назначения, то есть предназначенных и используемых для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан;
  • Указ Президента РФ от 2 ноября 1994 г. N 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загра- нучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом»;
  • Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. N 490 (с изменениями от 2 октября 1999 г. и 15 сентября 2000 г.);
  • Правила оказания услуг общественного питания. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1036;
  • Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»;
  • Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142;
  • Положение о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную
  границу Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2003 г. N 241)
  • Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142;
  • Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации»;
  • Приказ Минэкономразвития РФ от 21 июня 2003 г. N 197 «Об утверждении Положения о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения».
  • Приказ Ростуризма от 21 июля 2005 г. № 86. Система классификации гостиниц и других средств размещения.
  • Постановление Минтруда РФ от 17 мая 1999 г. N 8 «О Квалификационных требованиях (профессиональных стандартах)к основным должностям работников туристской индустрии» (с изменениями от 10 октября 2002 г.)
  • Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Утверждена приказом МВД РФ от 26 мая 1997 г. N 310 (с изменениями от 30 июня 1998 г. и 7 апреля 2000 г.).
  К методам государственного регулирования тризма, установленным законом, относятся стандартизация, лицензирование и сертификация туристской деятельности. В сфере туризма действует ряд государственных стандартов, утвержденных Госстандартом России, лежащих в основе сертификации туристских услуг.
  Акты, регулирующие стандартизацию, сертификацию, лицензирование:
  • Письмо Госстандарта России от 14 августа 2000 г. N ЮГ-11019/2558 «О сертификации туристских услуг и услуг средств размещения»;
  • ГОСТ 28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания». Дата введения - 1 апреля 1991 г.;
  • ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов». Дата введения - 1 июля 1994 г.;
  • ГОСТ Р 50645-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц». Дата введения - 1 июля 1994 г.;
  • ГОСТ Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг». Дата введения - 1 января 1995 г.;
  • ГОСТ Р 51185-98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования». Дата введения - 9 июля 1998 г.;
  • ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования». Дата введения - 1 июля 2001 г. Этот стандарт восполнил некоторые пробелы в правовом обеспечении туристской деятельности. Например, в нем приведены определения, каких нет в Законе о туризме: экскурсант, экскурсионная услуга, туристская услуга, маршрут путешествия, направляющая сторона, принимающая сторона, договор с туристом, аннуляция и др., дана классификация туристских услуг, а также видов туров (оздоровительные, познавательные, профессионально-деловые, спортивные, религиозные, с другими целями). Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны - иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом, для договоров между туроператором (турагентом) и туристом в части ответственности туроператора (тура- гента), определил требования к информации о туре, содержание памятки для туриста, требования к офису туроператора (турагента), оказывавшего туристские услуги.
  Одной из форм контроля за сферой предпринимательства туристских организаций является лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. С начала 2002 г. туристская деятельность осуществляется в существенно изменившихся лицензионных условиях. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95 утверждены: Положение о лицензировании туроператорской деятельности и Положение о лицензировании турагентской деятельности, Постановление Правительства РФ от 10 октября 2002 г. N 753 «О лицензировании деятельности по продаже прав на клубный отдых».
  Лицензирующим органом в этих актах определено Министерство экономического развития и торговли РФ (в его структуре действует Департамент туризма). В отличие от прежнего порядка лицензирования международной туристской деятельности в названных положениях значительно повышен уровень лицензионных требований и дополнен перечень условий, относящихся к квалификации соискателя лицензии (наличие специального образования и стажа работы в сфере туризма), а также к зданиям и помещениям, используемым для осуществления соответственно туроператорской и турагентской деятельности (документальное подтверждение наличия этих объектов и их статуса).
  В соответствии с изменениями, внесенными в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 января 2007 г. установлена отмена лицензирования для туроператоров и турагентов. Предполагается, что система лицензирования будет заменена на систему финансовых гарантий для туроператоров.
  Путешествия, связанные с пересечением туристами государственной границы, предусматривают осуществление туристских формальностей, то есть проверку соблюдения туристами и туристскими организациями условий и правил, установленных государственными органами стран выезда и въезда. Туристские формальности - это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные правила, страхование туристов.
  Все виды туристских формальностей регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные из них: закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142 о реализации отдельных норм указанного федерального закона; Таможенный кодекс РФ; Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 371 «о совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. N 488 «о мерах по обеспечению прав граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»; Гражданский кодекс РФ, глава 48 «Страхование».
  Действует ряд иных законодательных актов, а также актов федеральных органов исполнительной власти, детально регламентирующих осуществление каждого вида туристских формальностей, следовать которым обязаны и туристы, и туристские организации как производители и продавцы турпродукта.
  Нормативные правовые акты Российской Федерации, непосредственно регулирующие или участвующие в регулировании туристской деятельности, - это система актов частного или публичного права, нормы которых, будучи юридически разнородными, входят в комплексные отрасли законодательства. Нормы комплексного законодательства объединяются по предметным и целевым признакам и входят во вторичное комплексное образование (в нашем случае - в туристское законодательство), оставаясь при этом в своих основных отраслях.

 
© www.textb.net