Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


4.3. Развитие законодательства о туризме в России 1996– 2006 гг. Структура законодательства о туризме

  В теории права под предметом законодательного регулирования понимают процессы, явления и отношения, отличающиеся: а) высокой социальной значимостью их для общества, государства и гражданина; б) стабильностью; в) первично-нормативным регулированием; г) предопределенностью Конституцией; д) правомочностью субъекта законодательной деятельности.
  Конституция Российской Федерации не содержит термина «туризм». Однако нельзя сказать, что Конституция РФ не затрагивает вопросы отдыха, развития, образования. Она формирует и закрепляет основные принципы правового регулирования, является отправной базой законодательства в области туризма и является актом, обладающим высшей юридической силой.
  Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
  Какие же права и свободы человека и гражданина являются смыслом и содержанием законодательства о туризме (туристской деятельности)?
  Глобальный этический кодекс туризма (1999 г.) впервые провозгласил, что «право на туризм» имеет каждый человек планеты Земля, а ее ресурсы принадлежат всему человечеству. В соответствии с Кодексом «право на туризм» включает в себя:
  • право на создание более справедливого отвечающего интересам всех государств, нового международного политического и экономического порядка;
  • право на отдых и развлечения;
  • право на разумное ограничение рабочего времени и предоставление оплачиваемых отпусков;
  • право на свободу путешествий и передвижений;
  • право на безопасность, защиту и уважение достоинства туристов;
  • право на сохранение культурной самобытности наций и народностей Земли;
  • право на неиспорченную естественную культурную и человеческую окружающую среду.
  Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» устанавливает в преамбуле, что он регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.
  Действительно, право на отдых и право на свободу передвижения являются основополагающими правовыми категориями для всего законодательства о туризме. Развитие туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37). В то же время право на отдых как туризм не может быть реализовано без конституционных положений о свободе передвижения (ст. 27 Конституции): каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27 Конституции).
  Интересно, что статья 41 Конституции СССР, в отличие от ст. 37 Конституции России, не только декларировала право граждан СССР на отдых, но и устанавливала, что данное право должно реализовываться посредством расширением сети культурно-просветительных и оздоровительных учреждений, развитием массового спорта, физической культуры и туризма; созданием благоприятных возможностей для отдыха по месту жительства и других условий рационального использования свободного времени.
  Вместе с тем «право на туризм» вытекает также из иных конституционных норм. В процессе совершения туристской поездки граждане могут реализовывать законное право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также право на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции). Неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42 Конституции). «Право на туризм» не может быть обеспечено без гарантий. Ст. 61. Конституции гласит, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
  Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить себе существование современного туристского рынка. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается статьями 8 и 34 Конституции о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
  Феномен туризма в правовой сфере заключается в том, что его регулирование осуществляется практически всеми основными отраслями законодательства, причем специфика правового регулирования отношений в сфере туризма определяется тем, что норма права, регулирующая данные правоотношения, действует опосредованно, через нормы иных отраслей права (например: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права и т. д.).
  Структура законодательства о туризме Большинство государств СНГ и Европы имеют специальные законы о туризме. В некоторых странах отдельные положения об оказании туристических услуг регулируются также гражданским законодательством.
  После распада СССР в 1992 - 1993 гг. в странах СНГ стали приниматься законы о туризме, при создании которых была проявлена большая самостоятельность. Причем при разработке законов страны - участницы СНГ учитывали как положительные стороны, так и недостатки законов своих соседей, поэтому следует признать, что акты, принятые позднее, как правило, более содержательные и полные, ибо их структура отличается последовательностью.
  Законы о туризме (туристской деятельности) в странах СНГ имеют схожую структуру. Они носят, как правило, комплексный (межотраслевой) характер и содержат нормы публичного и частного права. Такие законы включают себя следующие направления:
  1. Публично-правовые отношения:
  • понятия и определения в сфере туризма;
  • цели и задачи государственной политики в сфере туризма и направления государственного регулирования туризма;
  • разграничение полномочий между органами власти всех уровней;
  • наименование и полномочия органов исполнительной власти в сфере туризма, осуществляющих государственное регулирование туризма;
  • правовое положение общественных структур при органах публичной власти;
  • общие принципы государственной поддержки туризма, протекционистская политика (фонды поддержки туризма, налоговые привилегии, определение услуг по приему туристов как экспортных и др.);
  • публичная организация предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере туризма (государственная регистрация, лицензирование, сертификация, стандартизация, классификация туристских организаций, гостиниц и т. д., реестры туристских организаций и работников туристских профессий, подтверждение квалификации работников туристских профессий (туристский патент) и т. д.);
  • правовой режим использования туристских ресурсов с учетом устойчивого развития туризма;
  • общие принципы финансового контроля и статистического учета в сфере туризма (туристская путевка, статистическая отчетность и т. д.);
  • туристские формальности и безопасность туризма ;
  • подготовка кадров для сферы туризма;
  • международно-правовое сотрудничество государства в сфере туризма;
  • другие вопросы.
  2. Частноправовые отношения:
  • правовое положение туристских организаций (понятие, правоспособность);
  • гражданско-правовые договоры в сфере туризма организаций и предпринимателей туристской индустрии с туристами, а также между собой (порядок заключения, изменения и расторжения, права и обязанности, ответственность сторон, обеспечение ответственности и т. д.).
  • страхование и иное финансовое обеспечение ответственности туристских организаций и т.д1.
  Перспективы развития законодательства о туризме в РФ
  Разработанный Департаментом туризма Минэкономразвития в 2003 г. законопроект «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации» изначально был встречен критикой со стороны представителей крупных московских туроператорских компаний. Эксперты говорили о противоречивости многих положений законопроекта и нечетком понятийном словаре, мелкой конкретизации отдельных пунктов. Отмечалось также, что данный законопроект регулирует правила организации выездного туризма и не прописывает взаимоотношений на въездном направлении. Указывалось на нечеткие трактовки отдельных положений, которые дают недобросовестным потребителям возможность обращения в суд. Аналитики правовой сферы туризма задавались вопросом, почему в новом законопроекте не защищены интересы иностранных туристов и не прописаны отношения между субъектами туристского рынка. Также под вопросом остался такой пункт, как конкретные суммы финансовых гарантий. Хотя эксперты сошлись во мнении, что этот пункт необходим, исходя из правил и стандартов Европейской директивы, диктующих их обязательность для членов ВТО, куда Россия собирается вступить. Кроме того, с точки зрения Гражданского права нельзя устанавливать финансовое обеспечение исключительно для определенного вида туризма, притом, что лицензия на туроператорскую деятельность едина. Представители турбизнеса высказывали опасение, что такое ужесточение обязательств турфирм может стать новой формой побора со стороны государства.
  Между тем, по мнению специалистов, законопроект, несмотря на целый ряд недоработок, представляется хорошей заготовкой для последующей детальной проработки и учитывает основные моменты ситуации на туристском рынке. Отмечалось, что законопроект достаточно сбалансирован и является удачной компиляцией существующих зарубежных законодательств. В конечном итоге, на сегодняшний момент экспертами туристской сферы признано, что новый закон (или поправки к старому) необходим и должен защитить всех субъектов турбизнеса, как потребителей, так и предпринимателей.
  Президент Национальной туристской ассоциации Игорь Кузьмин отметил, что в законопроекте на законодательном уровне туризм обозначен как отрасль экономики, что помогает решить вопросы в части выделения бюджета. Кроме того, старый закон безнадежно устарел и не содержит многих положений, актуальных сегодня. Евгений Писарев- ский отметил, что проект документа практически полностью отражает новое международное положение России. «В связи с вступлением России в ВТО, - говорится в его статье, - в последнее время появилось значительное количество нормативных актов, которые исходят прежде всего со стороны Правительства РФ и направлены на совершенствование законодательства различных сфер деятельности. Это можно рассмотреть на примере проекта закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который в корне меняет структуру и внешнеторговой деятельности, и понятие международной торговли услугами. Также появились законопроекты, которые касаются основ страхования и будут распространяться на сферу туризма. Учитывая этот объем правовой информации, необходимо форсированно заниматься подготовкой нового законопроекта, в котором было бы применено большинство положений по судебной и правоприменительной прак- тике».
  При разработке нового закона было учтено большое количество замечаний и предложений, практическая деятельность департамента туризма, также и в вопросах о финансовых гарантиях. Помимо этого, было учтено то, что Государственной думой был снят закон о социальном туризме. Поэтому в законопроекте пришлось прописать положения, связанные с социальным туризмом, ввести пункты, которые касаются гарантий и порядка компенсации расходов туроператорам, предоставляющим услуги социального туризма по льготным ценам. Внесены также положения о деловом туризме и глава, разграничивающая полномочия вертикалей власти. Учтены предложения из Министерства по антимонопольной политике, предложения Центра частного права при президенте, судебная практика Верховного суда по правовой природе договора.
  В 2003 г. туристский закон не был изменен. Новый виток развития нормотворчества пришелся на 2006 год. Модернизацию нормативной сферы решено было начать с либерализации туристского бизнеса, а именно с отмены лицензирования туроператорской и турагентской деятельности с 1 января 2007 г., по сути, с отменой разрешительной системы предоставления права работать на туристском рынке.
  В связи с внесением изменений в законодательные акты Российской федерации решено отменить лицензирование деятельности по продаже прав на клубный отдых, т. к. заявок на данный вид лицензирования практически не было. В соответствие с внесенными изменениями в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 2007 г. будет отменено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности и туристская отрасль в России вновь может столкнуться с серьезной проблемой обеспечения гражданско-правовых гарантий деятельности. В феврале 2006 г. в Торгово-промышленной палате (ТПП) РФ прошло расширенное заседание комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туризма, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности с целью всестороннего обсуждения нормативных новаций в туристической отрасли. Заместитель руководителя Ростуризма Н. Назина рассказала о сложностях защиты потребительских прав в туротрасли и необходимостью выработки новых механизмов экономической ответственности туроператоров перед клиентами в виде введения банковских гарантий и/или страхования гражданской ответственности фирмы . В готовящихся поправках к закону «Об основах туристской деятельности в РФ», помимо финансовых гарантий для игроков туристского рынка, планируется узаконить обязательную аттестацию гидов-переводчиков. Неожиданно просто в законопроекте подошли к ответственности турагентов, для которых никакая экономическая ответственность законом не предусмотрена. Предполагается, что туроператор станет отбирать для работы надежных партнеров - турагентов. Однако как определить эту надежность без механизма лицензирования и отличить скороспелые фирмы «однодневки» от ответственных агентов рынка - вопрос открытый. Представители туротрасли выставили на обсуждение ряд серьезных задач:
  1. Как не допустить ухудшения ситуации в отрасли, разрушая старый и отлаженный механизм лицензирования путем принятия «сырых» законопроектов.
  2. Определить баланс интересов крупных и мелких туроператоров, для которых неподъемные суммы финансовых гарантий могут означать начало конца в бизнесе.
  3. Установить работающий механизм ответственности турагента перед туроператором, в противном случае турагентская сеть может быть разрушена;
  4. Разработать механизм контроля за турфирмами на региональном уровне,т. к. только это позволит привлечь к ответственности ненадлежащие фирмы.
  5. Ввести четкие правовые гарантии безопасности для отечественных туристов и иностранных путешественников как внутри России, так и за ее пределами.
  Инициативность нового состава Агентства по туризму в тандеме с ТПП РФ радует, однако следует четко представлять возможное негативное развитие событий в случае реализации псевдопрофессиональной управленческой политики. Российский рынок туризма сейчас характеризуется положительной динамикой, и любые законодательные инициативы должны быть отработаны на перспективу развития отрасли.

 
© www.textb.net