Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


4.1. Структура федеральных органов власти в сфере туризма: функции и полномочия

  В России федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма постоянно меняются. За десятилетний период в России произведено по меньшей мере десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В советское время туристский рынок был высоко монополизирован, его представляли три структуры: Госкоминтурист СССР, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС и Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ. Сейчас туристский рынок полностью представляет не государственный сектор экономики. На рынке работает более 10 тысяч частных туристских фирм. После ликвидации в 1989 г. Госкоминтуриста СССР в России стране около трех лет не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма.
  Развитие туризма в России характеризуется глубокими и неоднозначными переменами в его организационной структуре, в направленности развития, в состоянии количественных и качественных параметров отрасли. С одной стороны, российский туризм потерял завоеванные стараниями концерна «Интурист» к середине к 80-х годов позиции, снизились объемы предоставления туристских услуг, с другой стороны, наблюдается рост строительства туристских объектов, количества туристских фирм. По прогнозу ВТО, Россия к 2020 году войдёт в десятку стран-лидеров по приёму туристов. Но при этом надо учитывать, что конкуренция в этой сфере растет.
  В период с 1991 по 2004 г. федеральные органы управления туризмом в России и субъектах Федерации претерпели не одно преобразование. В табл. 1 перечислены все существовавшие в этот период ведомства, занимавшиеся вопросами туризма в стране.

Таблица 1. Органы управления туризмом в РФ в 1991 - 2004 гг.

Таблица 1. Органы управления туризмом в РФ в 1991 - 2004 гг.

Таблица 2. Перечень и функции федеральных органов исполнительной власти в части регулирования туризма

Таблица 2. Перечень и функции федеральных органов исполнительной власти в части регулирования туризма

Таблица 2. Перечень и функции федеральных органов исполнительной власти в части регулирования туризма

Таблица 2. Перечень и функции федеральных органов исполнительной власти в части регулирования туризма

  В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 901 утверждено «Положение о Федеральном агентстве по туризму». На агентство возложены следующие основные функции: определение приоритетных направлений государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации; информирование в установленном порядке туроператоров, ту- рагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; осуществление продвижения туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма; создание представительств за пределами Российской Федерации в сфере туризма и проч.
  Следует отметить, что еще в декабре 2003 г. в Государственной думе 4 созыва (2003-2007 гг.) был создан Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму, на который возложено законодательное обеспечение туризма в нашей стране. Комитет возглавил Валерий Драганов—известный российский политик и общественный деятель, ученый, юрист. В структуре Комитета функционирует Подкомитет по развитию рынка туристских услуг, в задачи которого входят разработка и совершенствование законодательства о туристской деятельности, а также законодательства в смежных отраслях. Председателем подкомитета избран заместитель председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Юрий Барзыкин - опытный политик, юрист. До избрания в Государственную думу - вице-губернатор Краснодарского края, курировавший вопросы развития туризма и курортов.
  Актуальным вопросом государственного регулирования туризма является разработка эффективных механизмов, позволяющих защитить права и интересы потребителей туристических услуг в условиях предполагаемой отмены лицензирования в сфере туризма. В ст. 8 Федерального закона «Об основах туристской деятельности» говорилось о предоставлении льгот «отдельным категориям российских туристов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Однако с 1 января 2005 г. ст. 8 утратила силу. Таким образом, государство оградило себя от решения социальных задач в сфере туризма, в том числе по созданию условий для путешествий и отдыха малообеспеченных слоев населения - социальных туристов, а также других граждан, нуждающихся в социальном обслуживании.
  Неудовлетворительное состояние российской инфраструктуры, устарелые техника и технологии в туристской индустрии и в производственном секторе не могут быть компенсированы только уничтожением бюрократических барьеров. Для этого требуется время и деньги. В связи с этим, возможно, следует возобновить действие Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации (19962005)», которую следует наполнить реальными инвестиционными проектами, а самое главное - денежными средствами. Задача государства—через данную программу осуществлять комплексную координацию развития туризма в Российской Федерации, а также создавать условия для привлечения инвестиций в российский туризм. Прогнозирование развития туризма должно осуществляться также в рамках программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, утверждаемые Правительством РФ.
  Представляется, что государственное регулирование не может и не должно заменять собой рынок. Это лишь дополнение к рыночным механизмам, призванное скорректировать их недостатки. Необходимость в более активном государственном регулировании туризма, чем в развитых зарубежных странах, обусловлена неблагоприятными условиями вступления России в эпоху глобализации. И перед государством стоит задача - обеспечить подъем туристской индустрии России до такого уровня развития, при котором она станет конкурентоспособной без экстраординарных мер поддержки.
  Программы государственного вмешательства в экономику туризма должны иметь четкие временные границы, по достижении которых государственное регулирование и государственная поддержка должны сократиться до уровней, которые к тому времени будут характерны и для других развитых стран. При этом поддержка предприятий туринду- стрии не может быть безусловной и неограниченной, а должна обусловливаться выполнением со стороны субъектов, получающих поддержку, требований государства по повышению эффективности и конкурентоспособности (повышение квалификации персонала, соблюдение стандартов и т. д.)1.
  Однако помимо органов государственного управления, занимающихся непосредственно вопросами, связанными с туристской сферой, в нашей стране существует множество ведомств, косвенно регулирующих отрасль. В статье Барзыкина Ю.А., Писаревского Е.Л. «Актуальные вопросы государственной политики РФ в сфере туризма» дается подробное описание всех ведомств, которые так или иначе связаны с туризмом. В табл. 2 перечислены эти ведомства с расшифровкой функций и полномочий. В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре». В настоящее время Федеральное агентство по туризму реализует содержание принципа сбалансированного регулирования отрасли, с учетом как государственных интересов, так и пожеланий туристских фирм.
  К основным функциям органа государственного управления в сфере туризма относятся:
  • формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;
  • межотраслевая координация функционирования системы туризма;
  • разработка нормативных правовых актов и финансово-экономических параметров развития туризма;
  • лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;
  • маркетинг национального туристского продукта;
  • создание и обеспечение эффективного функционирования представительств органа государственного управления туризмом за рубежом;
  • организация международного сотрудничества в области туризма;
  • содействие участию туристов, туроператоров и турагентов и их объединений в международных туристских программах;
  • разработка практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;
  • разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;
  • организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;
  • разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;
  • содействие внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;
  • оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;
  • разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;
  • содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко-культурным потенциалом;
  • формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;
  • создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;
  • регламентация профессиональной деятельности в туризме;
  • решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма.
  Перечисленные функции - это основные области, в которых самостоятельный орган государственного управления в сфере туризма должен проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на него ответственность за состояние и развитие туризма.
  Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения органов национальной туристской администрации (НТА) на две ветви. Одна из них, которую с определенной долей условности можно назвать «бюрократической», занимается глобальными вопросами государственного управления: нормативно-правовой базой, сбором и обработкой статистической информации, координацией деятельности туристских предприятий и регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне.
  Вторая ветвь - «маркетинговая». Это, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав НТА, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти институты получают основную долю государственного финансирования: речь идет о десятках миллионов долларов в год и сотнях специалистов, что гораздо больше, чем у «бюрократической» ветви. Встречаются попытки сделать такие «маркетинговые» ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно-информационных услуг. Но в любом случае - речь идет о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.
  Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате возникают смешанные государственно-частные институты в области регулирования туризма. Их цель - привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней.

 
© www.textb.net