Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


3.1. Правовой статус региональных и местных финансовых органов

  Бюджетный кодекс Российской Федерации относит финансовые органы субъектов Российской Федерации и местные финансовые органы к категории участников бюджетного процесса. Правовой статус участников бюджетного процесса устанавливается Бюджетным кодексом Российской Федерации (см. пункт 2 статьи 1 Кодекса).
  Для того чтобы понять, какой правовой статус установлен для региональных и местных финансовых органов Бюджетным кодексом Российской Федерации, необходимо определить:
  а) понятие «финансовый орган»;
  б) правовой статус финансового органа;
  в) полномочия финансовых органов.
  Понятие «финансовый орган» используется в бюджетном законодательстве и в законодательстве о налогах и сборах.
  Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержит определения понятия «финансовый орган». Эта недоработка будет устранена с принятием Федеральным Собранием Российской Федерации поправок, подготовленных Министерством финансов Российской Федерации для целей проведения реформы бюджетного процесса в Российской Федерации.
  Поправки дополнят понятийный аппарат Бюджетного кодекса Российской Федерации следующим определением: «финансовый орган - Министерство финансов Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий составление и организацию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (финансовый орган субъекта Российской Федерации), подразделение местной администрации муниципального образования, осуществляющее составление и организацию исполнения местного бюджета (финансовый орган муниципального образования)».
  Однако ни действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, ни предлагаемые Министерством финансов Российской Федерации поправки не дают однозначного ответа на вопрос, являются ли финансовые органы юридическими лицами, что вполне закономерно, так как бюджетное законодательство регулирует бюджетные правоотношения, а отнесение организации к юридическим лицам регламентируется гражданским законодательством. Рассмотрим эту проблему отдельно для региональных и местных финансовых органов.
  В перечне участников бюджетного процесса (см. статью 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации) финансовые органы поименованы в составе органов исполнительной власти, где кроме финансовых органов также упоминаются:
  • высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;
  • главы местного самоуправления;
  • органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов;
  • другие уполномоченные органы.
  В приведенном выше общем определении о финансовом органе субъекта Российской Федерации также говорится как об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Пункт 6 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что финансовые органы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, которое, в свою очередь, строится в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
  Указанный Федеральный закон устанавливает, что обладают правами юридического лица и имеют гербовую печать законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации (статьи 4 и 20 указанного Федерального закона соответственно). Создание (в том числе и наделение правами юридического лица) иных исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
  Таким образом, федеральное законодательство прямо не устанавливает, что финансовый орган субъекта Российской Федерации должен быть наделен правами юридического лица. При этом статья 48 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет понятие юридического лица следующим образом: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету».
  Тем не менее, принимая во внимание, что:
  1. гражданское законодательство подразделяет участников гражданских правоотношений только на физические и юридические лица;
  2. статья 2 Федерального закона 184-ФЗ определяет, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (т. е. иные органы государственной власти не входят в состав законодательного или высшего органа);
  3. в соответствии со статьей 21 Федерального закона 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти формирует иные исполнительные органы государственной власти (т. е. иные исполнительные органы государственной власти не входят в состав высшего органа);
  4. орган государственной власти не может являться физическим лицом, - можно сделать однозначный вывод о том, что финансовый орган субъекта Российской Федерации, как и любой иной орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, должен обладать правами юридического лица.
  Также как и в случае с финансовым органом субъекта Российской Федерации, из действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации не следует однозначного ответа, должен ли муниципальный финансовый орган наделяться правами юридического лица.
  Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается определение органа местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления:
  • органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
  • должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительнораспорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
  Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (см. статью 34 Федерального закона 131-ФЗ). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
  Представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица (статьи 35 и 37 указанного Федерального закона соответственно).
  Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования, в нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (пункт 8 статьи 37 указанного Федерального закона). Таким образом, финансовые органы муниципальных образований в силу действующего федерального законодательства могут как обладать, так и не обладать правами юридического лица. Вместе с тем, исходя из сложившихся реалий, в поселениях, где органы местного самоуправления крайне малочисленны, создание финансового органа как отдельного юридического лица (наделение финансового органа правами юридического лица) нецелесообразно, поскольку приведет к увеличению расходов на содержание органов местного самоуправления и к усложнению системы управления в муниципальном образовании.
  Бюджетным кодексом Российской Федерации устанавливаются бюджетные полномочия участников бюджетного процесса. Применительно к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет:
  • бюджетные полномочия органов власти и местного самоуправления в зависимости от уровня бюджетной системы (органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления);
  • бюджетные полномочия различных ветвей власти (законодательных (представительных) и исполнительных органов);
  • бюджетные полномочия финансовых органов;
  • бюджетные полномочия руководителей финансовых органов.
  При этом понятие бюджетных полномочий законодательно определено следующим образом: «Бюджетные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) - установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса».
  Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
  К ним относятся:
  • установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
  • составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
  • установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
  • установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
  • определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
  • установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации;
  • установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
  • предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
  • установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
  • осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;
  • детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;
  • временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
  • установление в определенных случаях ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
  • иные бюджетные полномочия.
  Перечень бюджетных полномочий органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга несколько шире с учетом особенностей организации местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации.
  Бюджетные полномочия органов местного самоуправления (статья 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации) по своему составу во многом сходны с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  К ним отнесены:
  • установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
  • составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
  • установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
  • определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
  • осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
  • детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;
  • установление в определенных случаях ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
  • иные бюджетные полномочия.
  Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют также следующие бюджетные полномочия:
  • установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;
  • установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
  • определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
  • составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
  Органы местного самоуправления поселений осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
  К бюджетным полномочиям органов исполнительной власти (статья 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации) относятся:
  • составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления;
  • исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета;
  • управление государственным, муниципальным долгом;
  • ведомственный контроль за исполнением бюджета;
  • представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления;
  • другие полномочия, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами представительных органов местного самоуправления.
  Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
  Бюджетные полномочия финансовых органов определены в различных статьях действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.
  К ним относятся:
  • проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита, а также проверки целевого использования бюджетного кредита;
  • проведение проверки финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии;
  • осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • непосредственное составление проектов бюджетов;
  • получение сведений, необходимых для своевременного и качественного составления проектов бюджетов от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц;
  • организация исполнения бюджета;
  • приостановка предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) местным бюджетам при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
  • временное управление бюджетом в случаях, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года и если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года;
  • составление сводной бюджетной росписи на основе бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств;
  • получение смет доходов и расходов бюджетных учреждений в течение одного рабочего дня со дня их утверждения;
  • утверждение и изменение лимитов бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств;
  • отсрочка в предоставлении лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев;
  • подтверждение денежных обязательств или отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств исключительно в следующих случаях:
  а) при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации;
  б) при несоответствии принятых денежных обязательств закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;
  в) при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;
  г) при блокировке расходов;
  • направление доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете;
  • перемещение бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 % бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств;
  • сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета;
  • осуществление финансового контроля за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
  В случае принятия поправок к Бюджетному кодексу Российской Федерации финансовые органы также получат право:
  • утверждать перечень кодов, подвидов по видам доходов, администраторами которых являются соответственно органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления;
  • устанавливать порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований в финансовый орган субъекта Российской Федерации;
  • устанавливать методику планирования расходов бюджета;
  • устанавливать порядок формирования и исполнения сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета;
  • устанавливать порядок составления и ведения кассового плана;
  • устанавливать порядок исполнения бюджета по расходам;
  • устанавливать порядок составления, утверждения и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств;
  • устанавливать порядок формирования, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации (территориального государственного внебюджетного фонда), местного бюджета;
  • устанавливать порядок санкционирования оплаты денежных обязательств.
  Бюджетным кодексом Российской Федерации также определено, что отдельные бюджетные полномочия исполняют уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченные органы местного самоуправления. Как правило, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления реализации таких полномочий закрепляются за финансовыми органами. К таким полномочиям относятся управление государственным и муниципальным долгом, осуществление государственных и муниципальных заимствований, предоставление государственных и муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, установление порядка и сроков возврата в бюджет субсидий и субвенций в случаях их нецелевого использования, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки, некоторые другие полномочия.
  Руководители финансовых органов и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право:
  • вводить режим блокировки расходов, связанных с выполнением определенных условий, в случаях не выполнения условий, определенных законом (решением) о бюджете, получателем бюджетных средств либо в случае установления фактов нецелевого использования средств соответствующего бюджета;
  • утверждать сводную бюджетную роспись и дополнительную сводную бюджетную роспись;
  • применять следующие меры принуждения:
  а) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации;
  б) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
  в) списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
  г) взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
  д) выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
  е) составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
  ж) взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

 
© www.textb.net