Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


10.3. Бюджетный федерализм в переходной экономике

  В плановой экономике государственный бюджет служил прежде всего составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана. Это резко ограничивало возможности бюджетной децентрализации. Дело не только в том, что в бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах — ассигнования общенационального (федерального) бюджета. Еще важнее, что бюджеты территорий непосредственно выступали в роли составных частей бюджета страны.
  Так, государственный бюджет СССР включал бюджеты республик, в свою очередь объединявшие бюджеты краев, областей и т. д. Основные параметры единого государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю территорий оставалась главным образом некоторая детализация, причем и ее характер в основном предопределялся политическими и методическими установками центра. Республиканские, краевые, областные и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет безоговорочно отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне.
  В рыночной экономике решающее значение, в принципе, имеют разнообразные, подчас уникальные предпочтения индивидов. Рынок демонстрирует свои достоинства прежде всего в ситуациях, когда потребитель или производитель имеет возможность сделать выбор индивидуально, руководствуясь собственными оценками полезности, и когда улучшение положения данного индивида не сказывается отрицательно на положении других (такова идея Парето-оптимизации).
  Коллективный выбор предстает в этом контексте как нечто скорее вынужденное, обусловленное специфическими свойствами общественных благ. Чем больше число людей, которым приходится делать выбор совместно, тем вероятнее значительное несовпадение их предпочтений и тем труднее обеспечить адекватное выявление и эффективную реализацию этих предпочтений.
  Рассуждая теоретически, для каждого общественного блага желательно как можно точнее определить круг его пользователей, с тем чтобы именно эти люди, с одной стороны, решали, в каких масштабах и каким образом данное благо производить, а с другой — брали на себя финансирование его поставки. Следовать такому принципу — значит использовать преимущества бюджетной децентрализации все не только управленческом, но также в экономическом и политическом смысле.
  Итак, характеру рыночной экономики в целом адекватен субсидиарный подход к аллокации ресурсов общественного сектора. Элементы такого подхода в той или иной степени стали проявляться во всех постсоциалистических странах. Однако эта тенденция, обеспечивающая повышение аллокационной эффективности в сфере производства общественных благ, объективно вступает в противоречие с требованиями межтерриториального перераспределения.
  Конфликт между аллокационным и распредлительным аспектами территориальной политики определяет наиболее сложные коллизии бюджетного федерализма вообще, а в странах, переходящих от планового хозяйства к рыночному, данному конфликту свойственна особая острота. Дело в том, что территориальная структура плановой экономики складывалась без учета потребностей в налоговом самообеспечении территорий.
  В рыночной экономике такой учет в определенной степени осуществляется спонтанно, поскольку миграция капиталов и населения взаимосвязана с территориальным развитием инфраструктуры и ее налоговым финансированием, равно как и с социальными расходами территориальных бюджетов. В плановом хозяйстве взаимная адекватность производства частных благ, инфраструктуры и социального развития на территории, с одной стороны, не была экономически и политически необходимой, а с другой — частично достигалась не на основе бюджетного федерализма, а с помощью так называемых ведомственных объектов. Жилье, медицинские учреждения, объекты производственной инфраструктуры и коммунального хозяйства зачастую принадлежали предприятиям и обеспечивали прежде всего их нужды; затраты на содержание таких объектов включались в состав издержек предприятий и не проходили через бюджетную систему.
  Вообще говоря, плановое хозяйство благоприятствовало утрате связи между налоговой базой территории и условиями жизни на ней. В то же время отстутствие демократии, характерное для стран с плановой экономикой, делало политически возможной такую меру межтерриториальных социальных различий, которую не способны позволить себе, например, страны Западной Европы. Так, при формально равном праве на образование, медицинское обслуживание, современное жилье и т. п. жители Москвы и отдаленных сельских районов СССР, особенно средне-азиатских, фактически находились в условиях разных исторических эпох.
  Переход к рыночной экономике и демократии требует как повышения аллокационной эффективности в общественном секторе, так и более справедливого межтерриториального распределения. Для этого необходимо, с одной стороны, развивать реальный бюджетный федерализм, а с другой — вообще говоря, весьма активно использовать бюджетные гранты. Найти компромисс между такого рода противоречивыми требованиями трудно даже для стран Центральной Европы, территории которых относительно невелики, а структура хозяйства во многом сложилась в предвоенный период в условиях рынка и бюджетной децентрализации.
  В наиболее сложном положении находится Россия, размещение важнейших производств в которой происходило в специфических условиях социалистической индустриализации, в том числе на основе принудительной миграции. В определенной мере аналогичные проблемы характерны для Китая, однако в этой стране сделан выбор в пользу последовательной экономической децентрализации.
  Наделение территориальных властей широкой самостоятельностью в экономической области (при ограниченных масштабах приватизации и относительно узких правах руководителей государственных предприятий) — основное направление реформирования государственного сектора в Китае. Это касается не только бюджетной политики, но и различного рода инвестиционной деятельности, государственного предпринимательства. Таким образом, экономический федерализм в Китае на практике значительно шире бюджетного. Реформирование привело к существенному повышению эффективности в государственном секторе, но межтерриториальные различия при этом продолжают в целом углубляться.
  В России в 1990-е гг. предпринимались попытки одновременно осуществлять реальную бюджетную децентрализацию и активно выравнивать различия в развитии общественного сектора, прежде всего в социальной области. Это происходило в условиях экономического спада, причем весьма неравномерного в территориальном разрезе, что, с одной стороны, обостряло проблему выравнивания, а с другой — затрудняло ее решение,
  В 1996 г. величина валового регионального продукта на душу населения различалась по субъектам Российской Федерации в 18 раз, а средний размер оплаты труда с учетом социальных выплат — в 11,5 раза. Менее 10% регионов являются чистыми донорами консолидированного бюджета. В свою очередь, на территории субъектов Российской Федерации весьма велики экономические и социальные различия между муниципальными образованиями, особенно между крупными городами и сельскими районами.
  Вместе с тем недостижимо радикальное ограничение бюджетных грантов, которые применительно к ряду территорий составляют условия физического выживания населения. Любое практически реализуемое решение предполагает компромисс между требованиями эффективности и справедливости. Такой компромисс в данном случае политически уязвим, и в нашей стране в 1990-е гг. не удалось обеспечить его недвусмысленность и стабильность.
  Вместе с тем неустойчивость компромисса, при которой его конкретные параметры фиксируются во многом лишь бюджетом отдельного года (и он, в свою очередь, выполняется небезупречно), не позволяет надежно определять возможности территориальных властей на перспективу, а следовательно, и область их реальной ответственности за состояние дел на территории. В таких обстоятельствах затруднены как выработка долгосрочной политики, так и контроль со стороны электората.
  Стабилизация межбюджетных отношений тесно взаимосвязана со становлением институтов общественного выбора. Смысл и преимущества бюджетной децентрализации определяются способностью государственных и муниципальных органов адекватно отражать предпочтения населения с учетом их территориальной дифференциации. Следовательно, важную роль играют навыки демократического осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов.
  Формирование эффективно функционирующего общественного сектора, в том числе на уровне территориальных общностей граждан,— одно из решающих условий создания современной высокоразвитой рыночной экономики. Оно требует времени и настойчивых усилий, опирающихся на знание теории и анализ конкретной ситуации в стране.

Вопросы для повторения

  1. С каких позиций экономическая теория рассматривает проблемы бюджетного федерализма?
  2. В чем заключается специфика субсидиарного подхода?
  3. Каково содержание теоремы о децентрализации?
  4. Что такое бюджетный грант?
  5. Какие факторы влияют на развитие бюджетного федерализма в период перехода от плановой экономики к рыночной?
  6. Какова специфика условий развития бюджетного федерализма в России в 1990-х гг.?

Литература

  1) Ботин О.И. Бюджетный федерализм России: проблемы урегулирования и правления. - М., МГУ, 1999.
  2) Валентэй С.Д. Федерализм : российская история и российская реальность. - М., Институт экономики РАН, 1998.
  3) Якобсон Л.П. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. - М., ГУВШЭ, 2000.

Тестовые контрольные задания

  1. Субсидиарный подход - это:
  1) подход, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней
  2) подход, при котором деятельность властей более низкого уровня дополняет деятельность властей более высоких уровней
  2. Ресурсную основу бюджетного федерализма составляют:
  1) доходы территориальных бюджетов
  2) расходы территориальных бюджетов
  3) доходы федеральных бюджетов
  3. Для американской модели характерно:
  1) высокая доля бюджетных грантов, ей соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение
  2) преобладание в бюджетных доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее легислатурой
  4. Одним из решающих условий создания современной высокоразвитой рыночной экономики является:
  1) формирование эффективно функционирующего общественного сектора, в том числе на уровне территориальных общностей граждан;
  2) снижение доли общественного сектора
  3) формирование эффективно функционирующего общественного сектора только на уровне территориальных общностей граждан

 
© www.textb.net