Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


4.2. Нормативная правовая база и возможности введения временной финансовой администрации на субфедеральном уровне

  С принятием новых редакций федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003г. № 95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), а также поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации от 2 мая 2006 г. (глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при введении временной финансовой администрации»), в законодательство Российской Федерации вошли нормы, устанавливающие механизмы введения временной финансовой администрации и санации субфедеральных бюджетов.
  Эти законы вводят новые нормы, связанные с регулированием деятельности территориальных органов власти в случае возникновения просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам региональных и муниципальных бюджетов. Их основная цель - внешнее финансовое управление субъектами публичного права, временное изменение правового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
  Под временной финансовой администрацией понимается федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).
  Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (арбитражного суда субъекта Федерации) при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
  Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается Правительством Российской Федерации, а в муниципальном образовании - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
  Основанием для передачи дела в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (арбитражный суд субъекта Федерации) являются возникшие в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), которая превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации (при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования).
  Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.
  Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа.
  Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством Российской Федерации, а в муниципальных образованиях — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
  Временная финансовая администрация наделяется следующими полномочиями:
  • организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации);
  • организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;
  • разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
  • разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов муниципальных образований), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом);
  • в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации (муниципального правового акта представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон (решение) о соответствующем бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) либо проект закона (решения) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство Российской Федерации (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу (орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации) и утверждения федеральным законом (законом субъекта Российской Федерации);
  • в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов) не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов местной администрации муниципальных образований);
  • осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);
  • осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).
  Глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее полномочий. К этим полномочиям относятся:
  • в период осуществления полномочий временной финансовой администрацией представляет Российскую Федерацию (субъект Российской Федерации) в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
  • вносит на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
  • вносит на рассмотрение органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов), предусмотренных планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
  • согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты, проекты муниципальных правовых актов), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
  План восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования)
  Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в законную силу.
  Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен включать:
  1. срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающий пяти лет;
  2. долю собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающую 15 %;
  3. объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга);
  4. график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
  5. меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации (муниципальных финансов муниципального образования), включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов органов местного самоуправления).
  Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
  Порядок составления и утверждения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в условиях введения временной финансовой администрации
  В течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) временная финансовая администрация разрабатывает проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) в целях приведения указанного закона (решения) в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и представляет его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования).
  Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) рассматривает проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией.
  Внесение изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) в целях приведения указанного закона (решения) в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) может не предусматриваться, если план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) утвержден арбитражным судом по истечении девяти месяцев текущего финансового года.
  Внесение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией) проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), рассмотрение, принятие и введение в действие указанного закона (решения) с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации и до принятия Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом) решения об отказе введения временной финансовой администрации либо решения об утверждении плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) не допускаются.
  Временная финансовая администрация в соответствии с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывает проект закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) либо поправки к нему и представляет их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) в срок, установленный планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
  Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) рассматривает представленный в установленном порядке проект закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией.
  Глава временной финансовой администрации участвует с правом совещательного голоса в заседаниях органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации (представительного органа муниципального образования) при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете или о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и вправе выступать с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование.
  При рассмотрении проекта закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) не вправе принимать поправки без положительного заключения главы временной финансовой администрации.
  В случае, если внесенный в установленном порядке проект закона о внесении изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или проект закона о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в течение установленного срока или без положительного заключения поправок главы временной финансовой администрации, временная финансовая администрация представляет соответствующий проект бюджета в Правительство Российской Федерации для внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о бюджете субъекта Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает проект указанного федерального закона во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения.
  В случае, если внесенный в установленном порядке проект решения о внесении изменений в решение о местном бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или проект решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят представительным органом муниципального образования в течение установленного срока или без положительного заключения поправок главы временной финансовой администрации, временная финансовая администрация представляет соответствующий проект местного бюджета в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для внесения на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете соответствующего муниципального образования. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает проект закона о бюджете соответствующего муниципального образования во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения.
  Порядок исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации
  Временная финансовая администрация осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), включая контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных (муниципальных) гарантий.
  К компетенции главы временной финансовой администрации относится дача согласия на совершение руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) следующих действий:
  • утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);
  • утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);
  • осуществление заимствований;
  • предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);
  • использование доходов, полученных при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;
  • перемещение ассигнований между главными распорядителями средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов функциональной классификации и статьями экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
  Глава временной финансовой администрации имеет право запретить главным распорядителям средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах бюджетной сметы в случае нарушения ими бюджетного законодательства Российской Федерации.
  Глава временной финансовой администрации в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеет право назначить в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местные администрации муниципальных образований) и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (местного бюджета), своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
  В случае создания руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) препятствий в исполнении временной финансовой администрацией полномочий, возложенных на нее, а также в случае совершения руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) действий, нарушающих права и интересы субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и его кредиторов, бюджетное законодательство Российской Федерации и (или) план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.
  Таким образом, новые нормы законов имеют очевидные достоинства. Их введением сделан новый шаг в направлении разработки процедуры банкротства администрации регионов и муниципалитетов с целью их финансового оздоровления.
  До сих пор в Бюджетном кодексе Российской Федерации существовали только меры воздействия на регионы или муниципалитеты, связанные с превышением предельного размера государственного долга региона, долга муниципального образования или предельных объемов расходов на обслуживание долга (статья 112 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При этом если субъект Российской Федерации (или муниципальное образование) был в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, т. е. дефолт отсутствовал, то налагался просто запрет на новые заимствования. Если же субъект Российской Федерации (или муниципальное образование) был не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, то к нему можно было применить следующие меры: проверку исполнения местного бюджета (бюджета региона); передать исполнение местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации (соответственно, для региона - под контроль Минфина России). Теперь новые нормы бюджетного законодательства о внешнем управлении расширяют круг санкций и наполняют их конкретным смыслом.
  В принятых нормах закона речь идет о просроченных долговых и бюджетных обязательствах, т. е. уже о состоявшемся дефолте. Обязательная процедура арбитражного суда доказывает наличие просроченных долгов и их обоснованность. Введенный критерий, одинаковый для субъекта Российской Федерации и муниципального образования, исключает ситуацию, при которой меры внешнего финансового управления будут применены к региону или муниципалитету до того, как объем просроченных обязательств превысит 30 % от величины собственных доходов. До этого момента администрация будет иметь возможность попытаться собственными усилиями выйти из кризисного финансового положения, например, реструктурировать долг, принять экстренные меры по увеличению доходов и сокращению расходов и т. п. Кроме того, даже при наличии просроченной задолженности в 30 % внешнее финансовое управление не вводится, если задолженность администрации возникла в результате так называемых «нефинансируемых мандатов». Таким образом, вышестоящие уровни бюджетной системы не перекладывают ответственность за невыполнение своих планов на нижестоящие. Более того, временная финансовая администрация не может быть введена по ходатайству вышестоящих властей и, следовательно, не сможет предложить свой план оздоровления законодательному органу субъекта Российской Федерации или муниципалитета, если со дня начала срока его полномочий не прошел один год. В этом случае процедура банкротства может начаться только по инициативе самого регионального или местного органа власти.
  Положительную роль в восстановлении платежеспособности муниципалитета или субъекта Российской Федерации должна сыграть организационная и методологическая помощь, оказываемая временной финансовой администрацией и вышестоящими органами власти.

Вопросы для повторения

  1) Каковы инструменты урегулирования неплатежеспособности региональных и местных органов власти?
  2) Каковы различия в режимах функционирования бюджетов и процедурах урегулирования неплатежеспособности в Италии, Венгрии и США?
  3) Каковы условия эффективности предоставления должникам финансовой помощи?
  4) Какими нормативно-правовыми актами регулируется процесс санации в РФ?
  5) В чем заключается суть механизма введения временной финансовой администрации и санации субфедеральных бюджетов?

Литература

  1) Бюджетный кодекс РФ. - М., Проспект, 2009.
  2) Федеральный закон от 04.07.2003г. № 95 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
  3) Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
  4) Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. - М., ЮНИТИ, 2008.
  5) Брайчева Т.В. Государственные финансы. - СПб.: Питер, 2007.
  6) Мацкуляк И. Д. Государственные и муниципальные финансы - М.: Изд-во РАГС, 2003.

Тестовые контрольные задания

  1. В Италии существует следующий режим санации:
  1) институциализированная процедура урегулирования просроченной задолженности региональных и муниципальных органов власти
  2) диссесто
  3) неформализованная процедура предоставления экстренной финансовой помощи
  2. В какой стране использовалась неформализованная процедура предоставления экстренной финансовой помощи?
  1) США
  2) Мексика
  3) Италия
  4) Венгрия
  3. Какие новые нормы санации вошли в законодательство РФ?
  1) нормы неформализованной процедуры предоставления экстренной финансовой помощи
  2) нормы, устанавливающие механизмы введения временной финансовой администрации и санации субфедеральных бюджетов
  3) нормы диссесто
  4. Под временной финансовой администрацией понимается:
  1) орган исполнительной власти, осуществляющий составление и организацию исполнения бюджета
  2) орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления)
  3) орган, осуществляющий подготовку законопроектов
  5. Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена:
  1) в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа
  2) в течении месяца со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа
  3) в течении 10 дней со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа

 
© www.textb.net