Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


4.1. Международный опыт финансовой санации субнациональных органов власти

  Тема 4: Санация региональных и муниципальных финансов
  4.1. Международный опыт финансовой санации субнациональных органов власти
  4.2. Нормативная правовая база и возможности введения временной финансовой администрации на субфедеральном уровне
  4.1. Во многих развитых и развивающихся странах применяются формализованные механизмы оздоровления субнациональных бюджетов, оказавшихся в тяжелом финансовом положении. Среди инструментов урегулирования неплатежеспособности региональных и местных органов власти можно выделить:
  • специальные режимы функционирования бюджетов и процедуры урегулирования неплатежеспособности;
  • предоставление финансовой помощи вышестоящими бюджетами в виде грантов и бюджетных кредитов.
  Специальные режимы функционирования бюджетов и процедуры урегулирования неплатежеспособности
  В Италии в этих целях используется так называемый режим «диссесто», который вводится по инициативе провинции (муниципалитета), направляющей соответствующее заявление в Министерство по делам региональных и местных органов власти. Режим «диссесто» действует 5 лет, в течение которых финансовая политика провинции (муниципалитета) контролируется министерством. Так, ставки местных налогов устанавливаются на максимальном уровне, ограничивается самостоятельность провинции (муниципалитета) в управлении расходами бюджета, вводится запрет на увеличение численности служащих.
  Введение режима «диссесто» не гарантирует кредиторам полного и
  своевременного исполнения долговых обязательств провинции
  (муниципалитета). После введения режима министерство проводит
  89
  инвентаризацию долговых обязательств и активов провинции (муниципалитета), направляемых на исполнение долговых обязательств. Все долговые обязательства провинции (муниципалитета), возникшие до введения режима «диссесто», переходят в управление Комиссии по ликвидации. Комиссия осуществляет выплаты за счет профицита бюджета провинции (муниципалитета), поступающих доходов от продажи активов провинции (муниципального образования) и за счет финансовой помощи центрального правительства, объем которой определяется законодательством в зависимости от численности населения провинции (муниципального образования). За муниципалитетом остается право заключать с кредиторами соглашения о реструктуризации долговых обязательств, позволяющие ускорить окончание процедуры «диссесто». С 1989 по 2000 гг. режим «диссесто» применялся в отношении 411 провинций и муниципалитетов. О сравнительно жестких требованиях данной процедуры и успехах центрального правительства в обеспечении стабильности общественных финансов свидетельствует динамика количества провинций (муниципалитетов), обратившихся с заявлением о введении «диссесто». Так, если в 1989г. режим «диссесто» был введен в 135 провинциях (муниципалитетах), то начиная с 1997г. «диссесто» вводился ежегодно лишь в 2-4 провинциях (муниципалитетах).
  В некоторых странах процедура банкротства региональных и муниципальных органов власти закреплена в специальных разделах национального законодательства. Опыт применения
  институциализированной процедуры урегулирования просроченной задолженности региональных и муниципальных органов власти имеется, в частности, в Венгрии, где в июне 1996г. вступил в силу Закон «Об урегулировании задолженности муниципальных образований». Закон был принят в целях предотвращения дефолта муниципальных образований по долговым обязательствам, закрепления формализованной и прозрачной процедуры урегулирования просроченной задолженности муниципальных образований, декларации в явном виде отсутствия ответственности центрального правительства по обязательствам муниципалитетов, гарантии предоставления гражданам минимального набора бюджетных услуг. К обязательствам муниципального образования, на которые распространяется действие Закона «Об урегулировании задолженности муниципальных образований», относятся долговые обязательства (кредиты, ценные бумаги, гарантии по обязательствам третьих лиц), обязательства по договорам лизинга, кредиторская задолженность, обязательства, возникающие вследствие вступления в силу судебных решений. Обязательство становится просроченным, если не исполняется в течение 60 дней после изначально предусматриваемой даты платежа.
  В случае нарушения муниципалитетом условий исполнения обязательств и возникновения просроченной задолженности в соответствии с определением закона каждая сторона - орган местного самоуправления или кредитор - имеет право обратиться в суд. Суд рассматривает обращение, объявляет своим решением начало процедуры урегулирования задолженности муниципального образования и назначает временного управляющего.
  Муниципальное образование в течение 30 дней принимает чрезвычайный бюджет, предусматривающий финансирование минимального набора из 27 бюджетных услуг. Все прочие расходы, включая расходы на обслуживание и погашение долга, не финансируются. При этом все расходы бюджета должны санкционироваться временным управляющим.
  В ходе процедуры банкротства временный управляющий составляет перечень предъявляемых кредиторами требований. В течение 210 дней муниципальное образование должно разработать и согласовать с инвесторами условия реструктуризации всех долговых обязательств и график платежей по долгу. Если соглашение не достигнуто, временный управляющий открывает конкурсное производство и формирует конкурсную массу из имущества должника, приватизация которого разрешена действующим законодательством. Имущество реализуется на аукционах, доход от которых используется для расчетов с кредиторами.
  В Венгрии с 1996 по 2002 гг. процедура банкротства муниципальных образований была инициирована в отношении 18 относительно небольших муниципалитетов. В большинстве случаев дефолт муниципальных образований являлся следствием недальновидной долговой политики, в рамках которой финансировались масштабные и неэффективные инфраструктурные и коммерческие проекты, активно использовались гарантии по обязательствам коммерческих предприятий. Так, в пяти случаях муниципалитеты финансировали дорогостоящие проекты сооружения газоснабжающих сетей и канализации, оказавшиеся неэффективными из-за небольших размеров муниципалитетов, население которых составляло от 684 до 4 605 человек. Среди проектов, финансируемых за счет заемных средств, был проект по строительству муниципалитетом Банкошег. В 1996г. муниципалитет объявил дефолт по долговым обязательствам, составившим в сумме 1,16 млн долл., или 872 долл. на 1 жителя.
  Венгерский опыт показывает, что муниципалитеты и инвесторы стараются избежать процедуры банкротства. В немногих случаях применения процедуры банкротства ее инициировали муниципалитеты, так как инвесторы рассчитывали на более благоприятные условия выплаты долга в результате самостоятельных соглашений с муниципалитетами, чем в ходе процедуры банкротства. В частности, это объясняется ожиданиями инвесторов, что муниципальные образования приложат максимальные усилия для того, чтобы избежать процедуры банкротства, существенно ограничивающей финансовую самостоятельность муниципальных образований.
  Анализ действий муниципальных образований, находившихся в сложном финансовом положении, показывает, что муниципалитеты действительно шли на жесткие меры по оздоровлению собственных финансов до формального начала процедуры банкротства: реструктуризацию графика обслуживания долга и погашения просроченной кредиторской задолженности, оптимизацию сети бюджетных учреждений путем закрытия, слияния и передачи другим органам власти, внедрение казначейского исполнения бюджета, сокращение штата бюджетных организаций, сокращение финансирования бюджетных услуг, не входящих в законодательно закрепленный минимальный набор обязательных бюджетных услуг, предоставляемых муниципальным образованием, повышение ставок местных налогов и размеров сборов за платные услуги, получение чрезвычайных трансфертов центрального правительства.
  В то же время, несмотря на относительно небольшое количество случаев применения процедуры банкротства в Венгрии, наличие законодательно утвержденной процедуры банкротства муниципальных органов власти оказало существенный положительный эффект на состояние муниципальных финансов. Реальная угроза процедуры банкротства служит стимулом для повышения качества управления общественными финансами, проведению ответственной бюджетной политики и управлению рисками.
  В США также формализована процедура урегулирования просроченной задолженности местных органов власти. Она регламентируется законом США о банкротстве. Основная функция применяемой в США процедуры банкротства - защита от требований кредиторов до выработки и утверждения плана реструктуризации задолженности. Процедура банкротства не предусматривает принудительную продажу активов для удовлетворения требований кредиторов.
  Банкротство местных органов власти в США регулируется специальной частью федерального закона США о банкротстве. Данная процедура не может применяться к штатам, она применима только к муниципальным органам власти. Процедура банкротства может инициироваться только органом местной власти и только в случае наличия просроченных долговых обязательств. Для начала процедуры банкротства должник подает в суд петицию о защите от требований кредиторов. Процедура банкротства начинается, если выполняются пять требований:
  Орган власти - заявитель - является органом местной власти, структурным подразделением или организацией, учрежденной органом местной власти, включая графства, города, школьные округа, общественные учреждения здравоохранения.
  Заявитель обладает правом осуществлять заимствования в соответствии с законодательством штата.
  Заявитель не способен полностью и в срок исполнить долговые обязательства.
  Заявитель подготовил проект плана реструктуризации задолженности.
  План реструктуризации задолженности согласован с большинством кредиторов либо являлся предметом переговоров с кредиторами, но их согласие не было получено. Согласования или проведения предварительных переговоров не требуется, если переговоры невозможны из-за слишком большого количества кредиторов.
  К долговым обязательствам, неисполнение которых может повлечь банкротство муниципального образования, относятся не только долговые заимствования, но и просроченная кредиторская задолженность, обязательства по выплате заработной платы и пенсий, выплаты по судебным искам.
  Петиция местного органа власти рассматривается судом по банкротству, по решению которого начинается процедура банкротства. Вместе с петицией или (по разрешению суда) после подачи петиции местный орган власти готовит и представляет в суд реестр требований кредиторов. Информация о начале процедуры банкротства публикуется в СМИ в обязательном порядке. Кредиторы могут настоять на включении дополнительных требований в реестр, представляя необходимые требования и доказательства в суд.
  В ходе процедуры банкротства полномочия местного органа власти практически не ограничиваются, включая остающуюся возможность осуществлять заимствования. В ходе процедуры банкротства орган местного самоуправления редактирует представленный план реструктуризации задолженности в соответствии с требованиями закона о банкротстве.
  Итоговый вариант плана реструктуризации должен быть одобрен большинством кредиторов, представляющих не менее 2/3 требований и не менее 50 % от количества кредиторов. Если предлагаемые условия реструктуризации различны для разных групп кредиторов (типов обязательств), требуется дополнительное одобрение плана кредиторами, для которых устанавливаются сравнительно худшие условия реструктуризации. Одобренный кредиторами план реструктуризации задолженности утверждается судом и реализуется муниципальным образованием под контролем суда, обеспечивающим выполнение утвержденного плана реструктуризации.
  В США, так же как и в Венгрии, практика применения процедуры банкротства до настоящего времени ограничивается относительно небольшими муниципальными образованиями. Единственным исключением стало банкротство графства Орандж в 1994г., общий объем долговых обязательств которого составил 2,6 млрд долл. Помимо графства Орандж, с момента введения процедуры банкротства местных органов власти в 1934г. и до середины 90-х гг. эта процедура коснулась 362 местных органов власти, суммарный объем реструктурируемого долга которых составил 237 млн долл. Крупные муниципальные образования, испытывавшие долговые кризисы (Нью-Йорк, Кливленд, Филадельфия, Вашингтон), не обращались к процедуре банкротства для реструктуризации долга и использовали другие механизмы оздоровления собственных финансов: самостоятельно реструктурировали задолженность, оптимизировали расходы, увеличивали доходы, получали дополнительную финансовую помощь от властей штатов.
  Процедура банкротства муниципалитетов в США является сравнительно нежесткой, так как все операции по реструктуризации задолженности инициируются самим муниципалитетом. С другой стороны, в случае нежелания муниципального образования инициировать процедуру банкротства кредиторы могут удовлетворять требования в обычном судебном порядке, допускающем принудительное погашение долговых обязательств. Таким образом, процедура банкротства позволяет муниципалитетам избежать принудительного погашения задолженности, если они докажут собственную неплатежеспособность и гарантируют инвесторам частичное исполнение долговых обязательств.
  В целом накопленный в международной практике опыт применения процедуры банкротства к субнациональным органам власти позволяет сделать следующие выводы.
  1. Бюджетное законодательство должно содержать процедуры урегулирования просроченной задолженности субнациональных органов власти. В случае объективной неспособности региональных и муниципальных органов власти исполнять долговые обязательства полностью и в срок механизм урегулирования просроченной задолженности позволяет разрешить возникший конфликт заемщика и инвесторов. В случае способности и нежелания заемщика платить процедура урегулирования просроченной задолженности должна обеспечить принудительное исполнение обязательств. Нормативное закрепление такой процедуры и ее применение на практике снижают неопределенность во взаимоотношениях заемщика и кредиторов в случае дефолта, тем самым снижая кредитный риск и стоимость заимствований. Кроме того, это способствует проведению более ответственной долговой политики региональными и муниципальными органами власти.
  2. Процедура урегулирования просроченной задолженности должна основываться на идентичном подходе к реструктуризации просроченной задолженности различных региональных и муниципальных органов власти и юридическом равенстве с другими участниками гражданских правоотношений. То есть полное и своевременное исполнение обязательств для региональных и муниципальных органов власти, как и для других участников гражданских правоотношений, должно являться обязательным. В тот же время, процедуры урегулирования просроченной задолженности, применяемые к региональным и муниципальным органам власти и юридическим и физическим лицам, могут различаться.
  3. Процедура урегулирования просроченной задолженности должна быть формализованной, прозрачной и справедливой, обеспечивая непредвзятый и идентичный подход к реструктуризации просроченной задолженности различных региональных и муниципальных органов власти.
  4. Процедура урегулирования просроченной задолженности должна обеспечивать частичное, но не обязательно полное исполнение обязательств. Система урегулирования просроченной задолженности, гарантирующая полное исполнение обязательств, угрожает возможности региональным и местным органам власти предоставлять минимальный объем бюджетных услуг и нивелирует уровень кредитного риска для заемщиков, искажая взаимосвязь кредитоспособности заемщика и стоимости заимствований.
  5. В процессе урегулирования просроченной задолженности региональных и муниципальных органов власти может оказаться под угрозой предоставление базовых бюджетных услуг населению, если их долговые обязательства обеспечиваются всеми активами. Возможным решением проблемы является ограничение активов региональных и муниципальных органов власти, обеспечивающих долговые обязательства. Данный механизм позволяет обеспечить неприкосновенность имущества и денежных средств, необходимых для предоставления базовых бюджетных услуг.
  6. Денежные средства, необходимые для исполнения долговых обязательств, могут также изыскиваться за счет приватизации или передачи в делегированное управление имущества, необходимого для предоставления базовых услуг, на условиях обязательного оказания соответствующих базовых бюджетных услуг.
  Предоставление экстренной финансовой помощи от вышестоящего уровня бюджетной системы
  Проблема нехватки финансовых ресурсов для предоставления базовых бюджетных услуг и полного и своевременного исполнения долговых обязательств может решаться предоставлением экстренной финансовой помощи от вышестоящего уровня бюджетной системы (обычно от центрального правительства). Опыт оказания такой помощи имеется во многих странах, например, в США, Германии, Италии, Франции, Бразилии, Мексике, Аргентине.
  Международная практика показывает, что положительный эффект предоставления экстренной помощи достигается только при условии формализованности такого вида финансовой помощи и проведения соответствующих мер оздоровления бюджета. Так, в Италии финансовая помощь из национального бюджета провинциям и муниципалитетам, испытывающим проблемы с обслуживанием долга, предоставляется в рамках режима «диссесто».
  Бразильский опыт свидетельствует о том, что условием предоставления такой помощи должны быть меры по оздоровлению финансов должника, мобилизации дополнительных доходов и сокращению расходов, а также сокращение долга до приемлемого уровня. Если оздоровления финансов не происходит, должник вскоре снова столкнется с долговой проблемой.
  Кроме того, предоставление экстренной финансовой помощи для выплаты долга может спровоцировать проведение безответственной долговой политики. Практика оказания такой помощи позволяет как органам власти - должникам, так и кредиторам рассчитывать на вмешательство центрального правительства и погашение им долговых обязательств неплатежеспособных местных и региональных органов власти. В результате долговая нагрузка достигает чрезмерного уровня, так как инвесторы продолжают кредитовать региональные и местные органы власти, рассчитывая на исполнение обязательств за счет национального бюджета.
  Помимо этого, неформализованная процедура предоставления экстренной финансовой помощи, на основе индивидуального подхода и без формализованных требований к органу власти — получателю помощи, приводит к неэффективному расходованию средств из-за злоупотреблений чиновников центрального правительства, политического давления на центральное правительство и т. п.
  Негативный опыт применения такой процедуры имеется в Мексике, где до 1997г. в статье 9 Закона «О фискальной координации» была закреплена норма, в соответствии с которой предназначенные для определенного штата ежемесячные трансферты из федерального бюджета могли быть использованы для обслуживания и погашения долговых обязательств соответствующего штата в случае его неспособности исполнить собственные долговые обязательства полностью и в срок.
  При этом долговые обязательства штатов погашались напрямую из федерального бюджета, минуя бюджет штата. С учетом того, что трансферты составляли около 4/5 доходов бюджетов штатов, данная норма представляла практически 100-процентную гарантию исполнения обязательств штата. Для кредитора риск существенно снижался, что способствовало росту кредитования штатов банками. Со своей стороны, власти штатов не опасались угрозы сокращения финансовой помощи, так как рассчитывали на дополнительную финансовую помощь федерального правительства, замещавшую недополученные трансферты. Ожидания властей штатов и кредиторов оказались обоснованными, так как в 1995-1997гг. федеральное правительство действительно предоставило значительную дополнительную финансовую помощь.
  Для укрепления финансовой дисциплины на уровне штатов, подорванной неэффективным механизмом банкротства, федеральное правительство в 1997-2000 гг. внесло серьезные коррективы в действующую процедуру урегулирования просроченной задолженности. В результате кредитор более не мог требовать у казначейства погашения просроченного обязательства штата в счет предназначенных для данного штата трансфертов. В соответствии с новой редакцией закона штаты могли использовать трансферты как обеспечение, как и ранее, но теперь использованием трансфертов для обслуживания долга распоряжались сами штаты. То есть кредиторы в случае дефолта вынуждены вести переговоры о реструктуризации долговых обязательств штата. С 1 апреля 2000г. вступил в силу ряд изменений в действующей системе регулирования. Была отменена норма, в соответствии с которой долговые обязательства штатов могли погашаться федеральным правительством в счет предназначенных для данного штата трансфертов (с 1997г. для этого требовалось согласие штатов). По новой редакции закона штаты должны самостоятельно решать вопросы урегулирования просроченной задолженности без участия федерального правительства.
  В США федеральное правительство не имеет право оказания финансовой помощи муниципалитетам в случае их финансовой несостоятельности, так как это является исключительно прерогативой правительств штатов США. Около 20 штатов США имеют законодательно утвержденные процедуры помощи муниципальным образованиям, находящимся под угрозой банкротства. Предоставление экстренной помощи сопровождается введением специальных процедур внешнего контроля финансового менеджмента муниципальных образований. Внешний контроль осуществляется, как правило, специальными «кризисными комитетами», создаваемыми властями штатов.
  Муниципалитет, получающий экстренную финансовую помощь, должен выработать план финансового оздоровления. Основными составляющими частями подобного плана должны являться оптимизация расходов муниципального бюджета и улучшение управления муниципальными финансами. Выплаты по долговым обязательствам должны быть отнесены к приоритетным расходам бюджета. Процедура внешнего финансового контроля со стороны властей штата является зачастую более жесткой, чем процедуры, определенные судом в случае официального банкротства. Поэтому многие штаты запрещают муниципальным образованиям начинать официальную процедуру банкротства без разрешения властей штата и прохождения процедуры кризисного управления муниципальными финансами.
  В зарубежной практике предоставление межбюджетной поддержки региональным и муниципальным органам власти на возмездной и платной основе (бюджетные кредиты) в настоящее время широко не практикуется. Опыт кредитования региональных органов власти напрямую из центрального бюджета можно найти, в частности, в Бразилии, где федеральное правительство неоднократно предоставляло штатам, испытывавшим проблемы с исполнением долговых обязательств, финансовую помощь на возмездной основе путем предоставления кредитов. В результате в 1989, 1993, 1994 и 1997 гг. возникла значительная задолженность штатов перед федеральным правительством.
  Практика кредитования напрямую из национального бюджета имеет целый ряд существенных недостатков, не позволяющих эффективно решать задачи государственного регулирования заимствований. Кредитование из национального бюджета территорий-банкротов может приводить к неэффективному распределению заемных средств из-за непрозрачности методики принятия решения о предоставлении займа. В случае кредитования на нерыночных условиях средства национального бюджета подвергаются значительному кредитному риску в ущерб другим важным и приоритетным задачам центрального правительства.
  Кредитование из национального бюджета также снижает долговую дисциплину заемщиков. Центральное правительство может отказаться от принятия жестких мер по отношению к заемщикам, имеющим просроченную задолженность, например, по политическим причинам. Сохраняющаяся возможность доступа к кредитным ресурсам и нерыночная стоимость заимствований, не зависящая от уровня риска, не создают для региональных и муниципальных органов власти стимулов к проведению более ответственной долговой политики, повышению кредитоспособности и формированию положительной кредитной истории.
  Таким образом, международный опыт показывает, что предоставление должникам финансовой помощи может быть эффективным только при определенных условиях:
  - помощь должна предоставляться только в обмен на жесткие решения региональных и муниципальных органов власти, направленные на оздоровление собственных финансов и улучшение управления общественными финансами;
  - процедура помощи не должна гарантировать полного и своевременного исполнения долговых обязательств должника;
  - процедура предоставления помощи должна быть предельно прозрачна;
  - необходимо ограничить неформализированные виды помощи центрального правительства финансово несостоятельным региональным и местным органам власти, в том числе принятие центральным правительством долговых обязательств региональных и местных органов власти на себя, списание и реструктуризацию их долговых обязательств перед центральным правительством, предоставление завуалированной помощи должнику в форме дополнительных трансфертов, бюджетных кредитов, гарантий и т. д.

 
© www.textb.net