Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


1.1. Государственная система управления жилищно-коммунальным хозяйством

  Днем основания служб Российского ЖКХ считают 16 января 1721 г., когда Петр I передал функции «общественного благочиния» российской полиции. Он называл полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывая с полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «излишеств в домовых расходах», «производства чистоты на улицах и в домах» и т. д. Екатерина II ввела Полицейский Устав, в котором наряду с функциями, возлагаемыми на полицию Наказом Петра I, определялись нравственные качества государственных служащих.
  В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). Департаментам этого министерства и его исполнительным органам на местах были переданы все вопросы реальной жизни, означенные в Наказах Петра I и Екатерины II. В МВД было три полицейских вертикали: исполнительная, безопасности и хозяйственная. Хозяйственная полиция отвечала за благоустройство и развитие российских городов и являлась своеобразным инкубатором возникающих местных самоуправлений.
  На протяжении первой половины XIX в. МВД было, по существу, единственным хозяйственным органом России.
  Постепенно в связи с деконцентрацией власти наблюдается постепенная передача прав и имуществ властям городов. Так, в Москве с введением городского самоуправления последовательность передачи прав управления имуществом осуществлялась следующим образом:
  1863 г. - земельное хозяйство и школы 1-й ступени;
  1865 г. - мосты и набережные;
  1866 г. - городская санитария;
  1871 г. - городской водопровод;
  1878 г. - замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т. д.
  В канун 1917 г. в России 50 % числа городов управлялось МВД, а в 50% городов действовало общественное самоуправление.
  Последующая хронология исторического формирования «высшей» сферы государственного управления ЖКХ в России:
  1917 г., ноябрь - создано Главное управление по делам местного хозяйства НКВД. Во всех городах объявлена власть местного самоуправления, начался период централизации управления местным хозяйством;
  1917 г., декабрь - учрежден Комиссариат по местному самоуправлению с целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений;
  1918 г., март - организован Отдел местного хозяйства НКВД. Начало процесса «собирания коммун». Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им единое название «коммуна», независимо от их размера (губернии, уезды, волости, города, деревни). Их хозяйственная деятельность была определена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководящие ими, были названы коммунотделами;
  1920 г., январь - создан Коммунальный отдел НКВД;
  1921 г. - учреждено Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР. Начинается активное вторжение вновь создаваемых органов в среду управления жилищным фондом и установления цен на жилье. Новая власть с 1918 г. активно конфисковывала у домовладельцев доходное жилье; устанавливалась плата за жилье дифференцированно по «классовому признаку». В 1919 г. от квартирной платы были освобождены семьи красноармейцев, а в середине 1920 г. ввиду полного обесценивания рубля операции по взиманию денег за жилье и коммунальные услуги перестали себя окупать и квартирная плата с рабочих и советских служащих была отменена. За этот период только в Москве обветшало и пришло в полную негодность 11,5 тыс. зданий, в том числе 6,8 тыс. жилых домов с более чем 40 тыс. квартир. Таким образом, «бесплатность» и «ничейность» сделали свое разрушительное дело;
  1931 г. - создан Народный Комиссариат коммунального хозяйства РСФСР. Основная цель - централизованное управление коммунальным хозяйством. Начиная с 1921 г. делаются попытки восстановления платной системы проживания в жилищном фонде, однако этот процесс проходит очень тяжело с организационной и психологической точек зрения. Тем не менее повышение квартирной платы относят к 1923 - 1925 гг., при этом квартирная плата оставалась дифференцированной. Была предпринята попытка установления «квартирного налога», т. е. налогового сбора в зависимости от дохода семьи. Этот налог в России вводился трижды: в 1922, 1924, 1933 гг. В 1943 г. этот налог был включен в состав подоходного налога;
  1946 г. - организовано Министерство коммунального хозяйства (МКХ) РСФСР;
  1971 г. - создано Министерство жилищно-коммунального хозяйства (МЖКХ) РСФСР;
  1990 г. - создан Комитет ЖКХ при Совете Министров РСФСР;
  1991 г. - учрежден Госкомитет РСФСР по ЖКХ;
  1992 г. - Комитет ЖКХ введен в структуру Министерства строительства РСФСР;
  1993 г. - организован Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации;
  1994 г. - образовано Министерство архитектуры, строительства и ЖКХ, в настоящее время - Государственный комитет по строительству и жилищнокоммунальному комплексу.
  Приведенная хронология свидетельствует о значительных «колебаниях» в высшей сфере государственной системы управления ЖКХ в России.
  Одной из причин таких «колебаний», на наш взгляд, во всех случаях является ситуация, вызванная необходимостью решения постоянно накапливающихся проблем в ЖКХ, которую Правительство стремилось и стремится решить «сверху».
  Рассмотрим «колебания» в высшей сфере государственного управления ЖКХ с позиций теории организации, менеджмента и теории систем.
  С позиции менеджмента «колебания» в сфере управления ЖКХ свидетельствуют практически об отсутствии в управлении «вертикали», а это в свою очередь свидетельствует, что общесистемное свойство устойчивости и самосохранения системы в целом нарушено. В данной ситуации аппарат государственного управления «работает на себя», автономные ЖКХ работают также «на себя», что свидетельствует о признаке системного «застоя», а последнее - о нарушении обобщающего общесистемного правила основного обмена.
  Нарушен также общесистемный принцип «консервативности», так как в данном случае совокупность однородных системных единиц (ЖКХ, входящих в конкретное муниципальное хозяйство) не может образовать единое общее целое.
  Нарушен принцип соответствия распорядительства и подчинения, так как у ЖКХ, входящих в муниципальное хозяйство, не один линейный руководитель (что требует указанный принцип), а два: органы местного самоуправления и Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
  Следовательно, при существующей в настоящее время методологии государственного управления ЖКХ - эффективное управление ЖКХ затруднительно.
  Однако упомянутые общесистемные законы и принципы будут выполнены, если в качестве базовой ячейки (центр «синхронизации») выбрать автономную социально-экономическую систему (муниципальное хозяйство), одной из функций которой является ЖКХ и из этих подсистем создать единую государственную социально-экономическую систему, функционирование которой с позиций теории организации и менеджмента вполне реально, естественно, при соблюдении принципов самоуправления системы и укреплении финансовой и нормативно-правовой базы местного самоуправления.

 
© www.textb.net