Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


4.2. Методические рекомендации по организации процедуры общественного участия в процессе принятия решений по охране окружающей среды и проведению социально-экологического мониторинга на территории Российской Федерации

  1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
  1.1. Настоящие методические рекомендации (далее - Рекомендации) разработаны в целях обеспечения реализации механизма процедуры общественного участия в процессе подготовки и принятия решений в сфере жилищного строительства на территории Российской Федерации.
  1.2. Рекомендации разработаны на основании Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», Федерального закона «Об экологической экспертизе», Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, других законодательных и нормативно-правовых актов действующих на территории Российской Федерации с учетом Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и Конвенции по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды.
  1.3. Рекомендации рассматривают вопросы организации процесса принятия решений по охране окружающей среды в части обеспечения: прав общественности на участие в подготовке материалов ОВОС; деятельности заказчика, госорганов и органов местного самоуправления по осуществлению консультирования с общественностью при организации и проведении экологической экспертизы; доступа общественности к экологической информации; социально-экологического мониторинга.
  1.4. Рекомендации предназначены для инвесторов и заказчиков проекта, оказания методической помощи проектировщикам и разработчикам проектной документации, подлежащей экологической экспертизе, а также в эффективной организации процедуры общественного участия в процессе принятия решений по охране окружающей среды.
  1.5. Процедура общественного участия в процессе подготовки и принятия решений осуществляется для:
  - реализации конституционных прав граждан и общественных объединений на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии;
  - реализации одного из основных законодательно определенных принципов экологической экспертизы, заключающегося в гласности, участии общественных организаций (объединений) и учете общественного мнения;
  - своевременного выявления потенциальных экологических конфликтов и их разрешения на ранней стадии, что способствуют достижению общественного согласия и экономии времени и средств инициаторов деятельности;
  - более полного определения альтернативных вариантов достижения цели намечаемой деятельности, различных аспектов их возможного влияния на окружающую среду и общество, рассмотрение которых необходимо проводить в процессе подготовки материалов ОВОС;
  - определения неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий намечаемой деятельности, разработки и принятия мер по их предотвращению и, тем самым, повышения качества документации по ОВОС, представляемой на государственную экологическую экспертизу;- подготовки общественности и государственных органов к введению на территории Российской Федерации Конвенции по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды.
  - Рекомендации предназначены для использования на трех этапах инвестиционного процесса, определенного российской нормативной документацией:
  - подготовка Ходатайства (Декларации) о намерениях (в случае проведения государственной экологической экспертизы документации данного этапа и/или по требованию органов местного самоуправления);
  - подготовка обоснования инвестиций;
  - подготовка технико-экономического обоснования проекта.
  2. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
  Используемые термины и определения для настоящих Рекомендаций:
  2.1. Общественное участие - создание возможностей для общественности высказать свое мнение об основных целях политики или по конкретным принимаемым решениям и обсудить их с властями, включая возможность его опротестовать. Непосредственное участие общественности продолжается до тех пор, пока не будет достигнута договоренность или станет ясно, что консенсуса не удается добиться.
  2.2. Участники процедуры общественного участия - инвестор и заказчик деятельности, проектировщики и разработчики предпроектной и проектной документации, подлежащей экологической экспертизе, органы местного самоуправления, общественность и местное население.
  2.3. Государственный орган Российской Федерации - правительство, исполнительные органы власти на федеральном и региональном уровне, физические или юридические лица, выполняющие государственные административные функции в соответствии с российским законодательством, включая конкретные обязанности, деятельность или услуги, имеющие отношение к окружающей среде, любые другие физические или юридические лица, выполняющие государственные обязанности или функции или оказывающие государственные услуги, имеющие отношение к окружающей среде, под контролем исполнительных органов. Это определение не включает органы или учреждения, действующие в судебном или законодательном качестве;
  2.4. Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы - Государственный комитет по охране окружающей среды Российской Федерации и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.
  2.5. Общественность - одно или более чем одно физическое или юридическое лица, действующие в соответствии с уставом и практикой их ассоциации, организации или группы.
  2.6. Заинтересованная общественность - общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений или которая имеет достаточную заинтересованность в этом процессе. Это не единая группа, а совокупность физических и юридических лиц заинтересованных сторон с различными позициями и целями.
  2.7. Общественная группа - это группа людей, во-первых, оказавшихся в аналогичной неразрешенной ситуации во-вторых, сознающих неопределенность и проблематичность ситуации, и, в-третьих, реагирующих определенным образом на создавшуюся ситуацию.
  2.8. Общественное объединение - добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
  Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационноправовых форм:
  - общественная организация;
  - общественное движение;
  - общественный фонд;
  - общественное учреждение;
  - орган общественной самодеятельности.
  2.9. Неправительственные экологические организации - организации содействующие охране окружающей среды и отвечающие требованиям согласно российскому законодательству.
  2.10. Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
  2.11. Общественная экологическая экспертиза - экологическая экспертиза, организуемая и проводимая по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
  2.12. Оценка воздействия на окружающую среду - определение характера, степени и масштаба воздействия объекта хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и общество, а также последствий этого воздействия (проводится до принятия решения об осуществлении данной деятельности).
  2.13. Вовлечение общественности - механизм, используемый инвестором и заказчиком деятельности для обеспечения эффективного продвижения деятельности на основе консенсуса с общественностью и местным населением.
  2.14. Мнение - это выраженное отношение по какому-либо вопросу.
  2.15. Общественное мнение - это совокупность многих индивидуальных мнений по конкретному вопросу, затрагивающему группу людей. Общественное мнение - это консенсус.
  2.16. Паблисити - это позитивная известность и признание организации, её персонала и её деятельности.
  2.17. Имидж - это образ организации в представлении групп общественности.
  2.18. Учет мнения общественности (консультации) (цель инвестора проекта) - найти решение, устраивающее большинство населения. Инициатор проекта старается войти в диалог с участниками процедуры общественного участия, понять и учесть их стремления и разъяснить всем заинтересованным сторонам суть предполагаемого решения по проекту, выслушивать точку зрения участников процедуры общественного участия, но не обязательно учитывать их пожелания при аргументированном разъяснении.
  2.19. Информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.
  2.20. Экологическая информация - любая информация в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:
  - состоянии элементов окружающей среды (вод, воздуха и атмосферы, почвы и земли, фауны, флоры и биологического разнообразия, ландшафтов и природных объектов) и их взаимодействии, деятельности или мерах, оказывающих или могущих оказывать неблагоприятное воздействие на них, а также о деятельности или мерах, направленных на их охрану, включая административные меры и программы рационального использования окружающей среды;
  - факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение и деятельность или меры, включая административные меры, природоохранные соглашения, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений в области охраны окружающей среды;
  - состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей и состоянии объектов культуры, зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры.
  2.21. Конфиденциальная информация - документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
  2.22. Информационные ресурсы - отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).
  2.23. Информатизация - организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов.
  2.24. Коммуникация - это обмен информацией между двумя или более людьми. Именно коммуникации являются предметом дисциплины ПР. Установление и ведение необходимых внешних и внутренних коммуникаций организации имеет стратегическую значимость для достижения организационных целей.
  2.25. Массовая коммуникация - систематическое распространение сообщений (через печать, радио, телевидение, кино, звукозапись, видеозапись и другие каналы передачи информации) среди численно больших рассредоточенных аудиторий с целью информирования и оказания идеологического, политического, экономического, психологического или организационного воздействия на оценки, мнения и поведение людей.
  2.26. Средства массовой информации (массовой коммуникации) - организационнотехнические комплексы, обеспечивающие быструю передачу и массовое тиражирование словесной, образной, музыкальной информации.
  2.27. Пресса - это массовые периодические печатные издания - газеты и журналы.
  2.28. Информационное сообщение - это закодированная идея, то, что хотел сообщить источник получателю.
  2.29. Паблик Рилейшнз - самостоятельная функция менеджмента по установлению и поддержанию коммуникаций между организацией и её общественностью. Это функция менеджмента, которая оценивает отношения общественности, идентифицирует политику и действия индивидуума или организации с общественными интересами и реализует программу действий для обретения общественного понимания и принятия.
  2.30. Информирование общественности - в соответствии с действующими международными нормами и российским законодательством инициатор проекта должен информировать общественность о проекте, запрашивать ее мнение.
  2.31. Пресс-конференция - встреча официальных лиц (представителей деловых, общественных, правительственных кругов) с представителями средств массовой информации с целью информирования общественности по актуальным вопросам. В своей основе представляет собой разновидность интервью с большим числом интервьюеров, задающих вопросы одному или нескольким хорошо осведомленным в определенной области лицам. Пресс-конференция представляет возможность разностороннего, глубокого освещения экономических, политических, научных проблем.
  2.32. Конференции - это средство поддержания связей, обсуждения и решения проблем в профессиональных, корпоративных, академических, деловых и политических сообществах.
  2.33. «Круглый стол» - одна из форм генерирования и обсуждения идей, значимых для различных групп общественности.
  2.34. Выставка - демонстрация достижений человека в областях науки, техники, промышленного производства, сельского хозяйства.
  2.35. Ярмарка - это экономическая выставка с правом продажи товаров со стенда, и проводится она периодично.
  2.36. Торговый показ (trade show) - аналог ярмарки, собирает в одном месте в определенное время группу поставщиков, представляющих физические экспонаты своих продуктов и услуг.
  2.37. Экологический контроль - наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдение требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды.
  2.38. Общественный экологический контроль - проверка выполнения требований законодательства по охране окружающей среды министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.
  2.39. Безопасность товара (работы, услуги) - безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги).
  2.40. Потребитель - гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести, либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли.
  2.41. Изготовитель - организация независимо от ее формы собственности, а также индивидуальный предприниматель, производящие товары для реализации потребителям;
  2.42. Исполнитель - организация независимо от ее формы собственности, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору.
  3. ОРГАНИЗАЦИЯ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОЦЕДУРЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
  3.1. Место размещения любого объекта - это не только инженерно-строительное, но и политическое решение, которое затрагивает интересы населения и местных органов власти. Блага и негативные последствия от проекта по-разному воспринимаются различными слоями населения, так как кроме характеристики любого проекта в терминах прибыли и затрат есть еще другое измерение проекта - человеческие ценности. В этих вопросах разброс точек зрения бывает необычайно широк, и поэтому негативные последствия проекта по-разному оцениваются людьми.
  Выбор ценностей - это всегда выбор между двумя благами. Перед человеком и обществом всегда стоит проблема, какая ценность должна превалировать в конкретной ситуации в определенное время.В нашей стране бытует неправильное представление о проекте как чисто техническом средстве и что социальные аспекты проекта, в том числе и процедуры общественного участия, имеют второстепенное значение. В развитых странах банки не финансируют проекты при отсутствии документов, характеризующих процесс общественного участия и его окончательные результаты.
  3.2. Люди, проживающие на определенной территории, обычно связны друг с другом и лично знакомы. Они ощущают свою принадлежность к определенному территориальному сообществу. Иначе говоря, сообщество - это агрегация людей, проживающих на определенной территории, являющейся своего рода их малой родиной.
  3.3. Общественное участие ставит задачу уточнить и согласовать с населением оценки социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. В ряде случаев общественное участие преследует достижение этих целей одновременно. Процедура может проводиться как для предварительного анализа, так и для полной оценки влияния на социальную и природную среду, а также для сравнения воздействия этих или иных альтернатив и вариантов проекта.
  Эта важная и ответственная работа требует соответствующей подготовки населения, зачастую вызывает задержку принятия решения и т.п. Тем не менее, процедуры общественного участия позволяют в той или иной степени поднять качество проекта и преодолеть сопротивление тех или иных групп населения. Причины неудач, на наш взгляд, постигшие многие проекты, есть в известной мере следствие пренебрежения процедурами общественного участия при согласовании проектов строительства с населением.
  3.4. Осуществление процедур согласования проектов с населением (процедура общественного участия и методы разрешения конфликтов) позволяет ставить вопрос об изменении технологии проектирования. По существу, функционирование уже созданного проекта в результате критики и протестов общественности обычно не удается приспособить к интересам населения. Такой путь явно непродуктивен, он заведомо отсекает полезные варианты и альтернативы, которые существовали на ранней стадии проектирования. От таких традиционных способов согласования проектов с интересами населения несут огромные убытки государство, проектные организации, в конечном счете, и само население, которое вынуждено будет жить с вновь построенным объектом, создающим массу проблем.
  Наиболее перспективный путь избежать ошибки - это включение населения уже на стадии разработки схем развития территории и выбора размещения строительной площадки, а также на стадии предпроектного обоснования строительства и обсуждения планов и проектов. Переговоры с населением должны проводиться на каждой стадии проектирования.
  3.5. До проведения общественного участия представителям проектных организаций, экспертам и заказчику проекта полезно изучить политический профиль сообщества. Для этого на первом этапе необходимо выявить в местном сообществе наиболее влиятельных лиц - лидеров.
  3.6. Рекомендуется как можно раньше проводить дебаты заинтересованных сторон, чтобы избежать по возможности возникновения трудноразрешимого конфликта между экспертами и населением. Только после включения граждан в обсуждение проблем риска можно заслужить доверие со стороны населения. На этих дебатах нужно сблизить субъективное восприятие вероятности риска населением с его объективной вероятностью, оцениваемой экспертами. Для этого эксперты должны не только уделять внимание научному базису своих оценок риска, но и глубже понимать интересы населения, его нужды и ценности. Вместо того чтобы оперировать научной, безликой аргументацией, эксперты должны уметь терпеливо выслушивать возражения населения и вникать в его опасения. Пренебрежение интересами населения или неправильная их оценка провоцирует конфликт, который потом трудно уладить дополнительными разъяснениями.
  3.7. Изучение политической и социальной обстановки в районе предполагаемой деятельности, выявление активных лидеров и их точек зрения на проблему, работа со средствами массовой информации, встречи с населением являются важнейшими составными частями общественного участия. Информация, получаемая проектировщиками, должна указывать пути модификации проекта и приспособления его к нуждам населения. Технология проектирования должна быть приведена в соответствие с этой информацией.
  3.8. В СМИ организуется дискуссия, прямо или косвенно связанная с обсуждаемым проектом. Приводятся аргументы «за» и «против». Интенсивные споры участников встреч способствуют более глубокому пониманию позиций друг друга; работа вместе, в одной команде и в интенсивном ритме развивает чувство кооперации и солидарности между ее членами. Граждане часто ощущают, что они не могут без технической помощи аргументировано представить свою точку зрения и разработать свои варианты удовлетворения хозяйственных потребностей района, области и т.п.
  3.9. Проектные институты могут оказать техническую помощь и дать консультации отдельным гражданам или группам по обоснованию и оценке тех вариантов (альтернатив), которые могут выдвигать сами граждане. В конфликтных ситуациях совместно развитые предложения по проектам могут быть приняты населением с гораздо большей готовностью, чем варианты, предлагаемые проектными институтами.
  3.10. Граждане должны получать всю необходимую информацию о проекте, участвовать в обсуждении и выносить суждения о его приемлемости. Окончательное решение вопроса входит в компетенцию правительственных органов, опирающихся не только на заключения экспертов, но и на результаты его обсуждения населением.
  4. ПРОВЕДЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МОНИТОРИНГА НА ТЕРРИТОРИИ НАМЕЧЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОЕКТУ
  4.1. К настоящему времени накоплен значительный опыт социологического изучения общественного мнения по экологическим проблемам, в том числе и по осуществлению мониторинга общественного мнения. Ценность данного мониторинга заключается, прежде всего, в том, что он, кроме фиксации колебаний ориентации населения, позволяет определить эффективность конкретных мероприятий по воздействию на данные ориентации, выявить влияние на ориентации таких факторов, как направленность и интенсивность обращений СМИ к экологической тематике и т.п.
  4.2. Осуществляется мониторинг общественного мнения путем периодических замеров (панельных исследований) состояния общественного мнения при помощи одной и той же методики на одной и той же выборке (одной и той же генеральной совокупности). Интервал исследований определяется характером и временным масштабом факторов, воздействующих на общественное мнение. Большинство апробированных методик рассчитано на повторение исследований.
  4.3. Выбор социологических методов изучения общественного мнения в контексте общих задач социально-экологического мониторинга требует учета следующих положений:
  - общественное мнение следует рассматривать как специфический социальный феномен, имеющий индивидуальный характер;
  - одним из главных условий разработки методов социально-экологического мониторинга и достижения достоверности его результатов является применение конкретноисторического подхода к изучаемым социальным фактам, явлениям, процессам;
  - сложнейший характер отражения экологической обстановки на социальном поведении и настроениях населения требует комплексного применения методов социологического анализа и корректных процедур обобщения и обработки данных;
  - социологический анализ, выполняемый в рамках социально-экологического мониторинга, должен базироваться не только на чисто эмпирических данных, но и на результатах теоретических работ в области социальной экологии, социальной психологии, социального управления и т.д.
  4.4. Цель социально-экологического мониторинга заключается в оперативном получении объективной информации о состоянии общественного мнения по экологическим проблемам и возможным методам их разрешения, а также в выявлении взаимосвязей и взаимовлияния экологических проблем и социальных процессов, явлений и фактов в пределах испытывающей влияние данных экологических проблем генеральной совокупности и ее отдельных элементов.
  4.5. Основные задачи социально-экологического мониторинга заключаются в получении периодической достоверной информации об:
  - общей оценке населением степени сложности экологической ситуации;
  - приоритетности различных экологических проблем в «глазах» населения;
  - общей оценке населением деятельности властных и хозяйственных структур по разрешению экологических проблем;
  - ранжировании населением одновременно проявляющихся экологических рисков;
  - приемлемости для населения планируемых технологических, правовых и иных природоохранных мероприятий;
  - реальных лидерах общественного мнения (движения) по экологическим проблемам и их ориентации;
  - динамике изменений общественного мнения по экологическим проблемам в результате деятельности СМИ, реализации программ и мероприятий «общественного участия», «отношений с общественностью», развития экологического образования, а так же под воздействием иных факторов различной природы (результаты реализации государственной социальной, экономической и экологической политики; аварии и катастрофы техногенного характера и т.п.);
  - общем уровне социально-экологической напряженности и влияющих на него факторах;
  - изменениях в образе, ориентации и качестве жизни населения, вызванных экологическими проблемами и т.д.
  - 4.6. Для разрешения поставленных задач социально-экологический мониторинг должен обеспечить объективное измерение, как минимум, следующих социологических параметров:
  - общей оценки населением экологической обстановки, т.е. мнения населения о соответствии параметров окружающей среды потребностям человека, тенденциях изменения данных параметров, безопасности технологических процессов при разработки и осуществлении проектов;
  - оценки населением деятельности заказчика и проектировщиков по решению экологических проблем, т.е. общей оценки их деятельности, мнение населения о недостатках в их работе и путях ее совершенствования, степени доверия к ним и т.д.;
  - мнения населения об узловых экологических проблемах на территории размещения объекта и путях их разрешения, т.е. о номенклатуре данных проблем, степени их относительной важности, приемлемости возможных технологических, экономических и социально-политических путей разрешения и т.д.;
  - мнения населения об относительной важности экологических проблем по сравнению с политическими, экономическими и другими проблемами.
  Необходимо отметить, что для правильной интерпретации полученных результатов в ходе исследования необходимо также измерить ряд параметров, характеризующих состояние экологического сознания населения, а именно: степень информированности в экологических вопросах, уровень экологических знаний и т.д.
  4.7. Необходимая для принятия оптимальных решений в области охраны окружающей среды и социальной политики специализированная социально-экологическая информация должна быть накоплена и предоставлена проектировщиками заказчику в процессе осуществления процедуры ОВОС и исследований общественного мнения.
  4.8. Практическое решение задач социально-экологического мониторинга, способного обеспечить достижение выше сформулированных целей и задач на уровне конкретного объекта, являющегося реальным источником возникновения социально-экологической напряженности, должно осуществляться на основе определенных принципов, учитывающих необходимость проведения в жизнь общесистемного подхода применительно к сложным информационно-измерительным функциям.
  4.9. Организационно-функциональная структура социально-экологического мониторинга определяется совокупностью его целей и задач, специфическими особенностями региона, реальными возможностями выделения ресурсов для развертывания модели мониторинга и, не в последнюю очередь, особенностями социологического изучения реальных социальных объектов.
  4.10. В наиболее общем виде функционирование социально-экологического мониторинга представляется как последовательное использование следующих функциональных модулей:
  - проблемно-ориентированный модуль, насыщенный первичными индикаторами сбора данных;
  - адекватно адаптированный модуль сбора первичных данных;
  - корректной процедуры обобщения полученных первичных данных;
  - логического анализа и формулирования выводов.
  4.11. Абсолютно необходимым является обеспечение полной координации в деятельности всех модулей и элементов модели. Наибольшую опасность для ее функционирования представляют такие внутренние факторы, как:
  - недостаточная структуризация информации о факторах, вызывающих негативную ориентацию общественного мнения;
  - недостаток априорных знаний;
  - наличие помех при обмене информацией между элементами модели;
  - различие в критериях оценок и категоричном аппарате элементов модели;
  - угроза несанкционированного распространения защищаемой информации.
  4.12. Система мониторинга, контролирующая социально-экологическую ситуацию в рамках определенной генеральной совокупности, должна обеспечить получение первичной социологической информации и результатов ее обработки, как минимум, по следующим объектам изучения:
  - общественное мнение по экологической проблематике;
  - внешние по отношению к единицам генеральной совокупности информационные воздействия (деятельность СМИ, влияние подразделений «связи с общественностью», влияние реализации «общественного участия» и т.д.);
  - социальные процессы в генеральной совокупности, испытывающие влияние экологических факторов;
  - социальные процессы в генеральной совокупности, способные повлиять на экологическую ситуацию (прямо или косвенно).
  Требуемая детализация первичной информации несомненно обнаруживает сильную зависимость от остроты социально-экологической ситуации, контролируемой моделью. Так, если «конфликтные» объекты, вызывающие явную социально-экологическую напряженность или являющиеся наиболее потенциально опасными в экологическом отношении нуждаются в их обеспечении моделью социально-экологического мониторинга, ориентированной на конкретные проблемы и полностью учитывающей их специфику, то «спокойные» объекты могут охватываться региональными «обзорными» моделями мониторинга, позволяющими проводить общую оценку социально-экологической обстановки с оперативностью, достаточной для принятия и реализации решений. Кроме того, необходимо учитывать, что сама модель социально-экологического мониторинга нуждается в обеспечении объективными исходными данными о состоянии и факторах формирования экологической ситуации, состоянии здоровья населения, деятельности объектов, загрязняющих окружающую среду и т.п. Основная часть такой информации должна предоставляться системой социально-гигиенического мониторинга, а ее объем также будет существенно зависеть от характера контролируемой зоны.
  4.13. Основные методы исследования, применяемые в процессе социальноэкологического мониторинга
  Исходя из многолетнего опыта отечественных и зарубежных социологических исследований, можно предложить наиболее вероятную общую совокупность методов (методик) социальноэкологического мониторинга, приведенную в табл. 5.1.

Таблица 5.1. Основные методы исследования, применяемые в процессе социально-экологического мониторинга

Таблица 5.1. Основные методы исследования, применяемые в процессе социально-экологического мониторинга

  Примечания: 1) Степень отработки метода изучения:
  - высокая: большой опыт применения; большое количество методической литературы; большое количество опытных специалистов;
  - средняя: есть опыт применения; имеется методическая литература; заметное число специалистов обладает опытом;
  - низкая: редко применяемый метод; результаты очень сильно зависят от личности исследователя; общепринятые методические рекомендации практически отсутствуют.
  2) Квалификация исследователя:
  - высокая: профессиональный социолог с опытом исследований;
  - средняя: начинающий профессиональный социолог или практик, прошедший углубленную подготовку;
  - низкая: привлеченное к проведению исследований лицо с достаточным для усвоения инструктажа профессиональнокультурным уровнем.
  Представляется, что, несмотря на отсутствие до настоящего времени опыта реализации полноценных специализированных систем социально-экологического мониторинга, можно сделать вывод о практической реализуемости всех необходимых методик. Обосновывается данный вывод следующими положениями:
  - вид инструментария исследования (методик), естественно зависит от содержания решаемой задачи, однако, все потенциально необходимые методики социальноэкологического мониторинга принадлежат к числу постоянно применяемых в ходе социологических исследований и их приспособление к нуждам конкретной системы социальноэкологического мониторинга принципиально не отличается от обычной разработки новой методики применительно к каждому новому объекту исследования;
  - экологические проблемы, вызванные мало изученными в социологическом отношении субъектами воздействий на окружающую среду, как правило, по своему отражению в общественном мнении имеют достаточно очевидные аналоги;
  - нереализованность в полном объеме систем социально-экологического мониторинга, относящихся к единичному объекту, не препятствует анализу характерных особенностей их элементов в связи с большим количеством аналогичных методик.
  4.15. Социально-экологический мониторинг проводится в четыре следующих этапа:
  - создание «образа» (выделение процессов, явлений, социальных фактов, подлежащих контролю при помощи модели социально-экологического мониторинга);
  - построение «сетки» характеристик (т.е. определение перечня проявлений компонент «образа»);
  - выбор индикаторов (т.е. выбор внутри «сетки» значимых показателей, отвечающих целям и задачам социально-экологического мониторинга);
  - построение индексов (т.е. экспериментальное определение статистического распределения каждого индикатора).
  4.16. Организационно-функциональная структура социально-экологического мониторинга определяется совокупностью его целей и задач, специфическими особенностями региона, реальными возможностями выделения ресурсов для развертывания системы социально-экологического мониторинга и, не в последнюю очередь, особенностями социологического изучения реальных социальных объектов.
  4.17. В наиболее общем виде функционирование социально-экологического мониторинга осуществляется в виде последовательного использования следующих функциональных блоков:
  - проблемно-ориентированной модели, насыщенной первичными индикаторами сбора данных;
  - адекватно адаптированного сбора первичных данных;
  - корректной процедуры обобщения полученных первичных данных;
  - логического анализа и формулирования выводов.
  Абсолютно необходимым является обеспечение полной координации в деятельности всех элементов системы.
  4.18. Наибольшую опасность для функционирования системы представляют такие внутренние факторы как:
  - недостаточная структуризация информации о факторах, вызывающих негативную ориентацию общественного мнения;
  - недостаток априорных знаний;
  - наличие помех при обмене информацией между элементами системы;
  - различие в критериях оценок и категорийном аппарате состава группы;
  - угроза несанкционированного распространения защищаемой информации.
  4.19. Состав и основные функции структурных единиц, входящих в группу, определяются как смысловым, методологическим и организационно-техническим содержанием текущих задач, так и очевидным делением всех функций системы на стратегические, долговременные, оперативные.
  Только наличие адекватных представлений об общественном мнении и социальных настроениях, обусловленных экологическими проблемами, позволяет оптимально решить важную для проектировщиков и заказчика задачу реализации проекта в условиях объективного ограничения финансовых ресурсов. Соответственно и изучение общественного мнения является не самоцелью или престижным ритуальным атрибутом демократического общества. Его объективное знание необходимо заказчику и проектировщикам для правильной ориентации в социальнополитической и социально-экономической ситуациях, своевременного предупреждения роста социальной напряженности.
  Недооценка этого принципиально важного момента может привести к неоправданному сужению социальной базы проекта, возникновению негативных социально-политических и социальнопсихологических процессов, срыву реализации проекта. Можно сказать, что интересы и задачи экологической безопасности населения находятся в сфере общественного сознания, тогда как возможности их решения находятся в сфере действия заказчика и проектировщиков. Отсюда вытекает важная функция - изучение и формирование общественного мнения населения по экологической проблематике. С ней связана и другая не менее важная функция - координация с зарождающимся «зеленым протестом», который при любом ходе событий должен стать в ближайшее время влиятельной общественной силой на пути продвижения проекта.
  4.20. Мониторинг состояния общественного мнения по проблемам экологической безопасности на территории размещения строительства определяется двумя обстоятельствами - общим и специфическим. Общим обстоятельством является «всеядность» общественного мнения, его способность проникать во все сферы жизни, социальных отношений людей, часто отражая их искаженно - в силу недостатка информации или некомпетентности. Кроме того, общественное мнение населения служит важным фактором, влияющим на реализацию проекта. Таким образом, экологическая обстановка может быть определена вполне объективно, тогда как общественным мнением она отражается в целом субъективно. Адекватное отражение состояния общественного мнения по экологии может служить для проектировщиков как бы дополнительным фактором, характеризующим экологическую обстановку в регионе наряду, например, с состоянием атмосферного воздуха или поверхностных вод.
  Подобно предельно допустимым значениям загрязнения воздуха или воды возможна разработка и использование в процессе мониторинга аналогичных критериев тревожности общественного мнения по экологическим проблемам. Такие критерии могут иметь двойную ценность: не только как сигнал отражения действительно опасной ситуации, но и, что не менее важно, как сигнал правильного, не искаженного отражения действительного состояния или положения дел.
  4.21. В наиболее общем случае в ходе исследования общественного мнения по вопросам экологии должны измеряться следующие социологические параметры:
  - во-первых, общая оценка населением экологической обстановки, т.е. мнение населения о соответствии параметров окружающей среды потребностям человека, тенденциях изменения данных параметров экологической безопасности предметов потребления и т.д.;
  - во-вторых, оценка населением деятельности заказчика и проектировщиков по решению экологических проблем т.е. общая оценка их деятельности, мнение населения о недостатках в их работе и путях ее совершенствования, степени доверия к ним и т.д.;
  - в-третьих, мнение населения об узловых экологических проблемах и путях их разрешения, т.е. о номенклатуре данных проблем, степени их относительной важности, приемлемости возможных технологических, экономических и социально-политических путей разрешения и т.д.;
  - в-четвертых, мнение населения об относительной важности экологических проблем по сравнению с политическими, экономическими и др.
  Необходимо отметить, что для правильной интерпретации полученных результатов в ходе исследования необходимо также измерить ряд параметров, характеризующих состояние экологического сознания населения, а именно: степень информированности в экологических вопросах, уровень экологических знаний и т.д. Социально-экологические исследования теснейшим образом связаны с системой эколого-информационной поддержки деятельности региона и реализацией процедуры общественного участия в принятии решений по экологической безопасности.
  5. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
  5.1. Общественное объединение вправе затребовать информацию об экологических аспектах любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Государственные органы в ответ на просьбу общественности о предоставлении экологической информации должны предоставлять ее, с учетом норм федерального и регионального законодательства, включая в соответствующих случаях копии фактической документации, содержащей или включающей такую информацию. Информация представляется в запрошенной форме просителя независимо от его гражданства, подданства или местожительства, а также без необходимости заявлять какой-либо интерес, если только:
  - государственный орган не имеет оснований представить ее в другой форме, при этом в данном случае он должен указать причины, оправдывающие представление информации в данной форме;
  - информация уже не была предоставлена общественности в другой форме.
  5.2. Экологическая информация, о которой говорится в п.4.1, предоставляется в максимально сжатые сроки, но не позднее одного месяца после представления запроса, если только объем и сложность соответствующей информации не оправдывают продления этого периода до двух месяцев после получения запроса. Заявитель информируется о любом решении, о продлении этого периода и о причинах, оправдывающих принятие такого решения.
  5.3. В просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано, если:
  - государственный орган, в который направлена просьба, не располагает запрашиваемой экологической информацией;
  - просьба является явно необоснованной или сформулирована в слишком общем виде; или просьба касается материалов, находящихся на заключительном этапе их подготовки, или внутренней переписки государственных органов и между ними, когда такие действия предусматриваются положениями действующего законодательства или сложившейся практикой, если только вред, который может быть принесен в результате разглашения такой информации, не перевешивается заинтересованностью общественности в получении такой информации;
  - вред, который может быть принесен в результате разглашения такой информации, перевешивает заинтересованность общественности в получении такой информации.
  Кроме того, государственными органами может быть отказано в представлении информации, если в действующем законодательстве предусмотрены соответствующие положения, предусматривающие возможность такого отказа и разглашение информации отрицательно повлияет на:
  - конфиденциальность работы государственных органов в тех случаях, когда такая конфиденциальность предусматривается положениями действующего законодательства;
  - международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность;
  - отправление правосудия, право лиц на справедливое судебное разбирательство или способность государственного органа проводить расследование уголовного или дисциплинарного характера;
  - конфиденциальность коммерческой и промышленной информации, если разглашение запрашиваемой информации нанесет значительный финансовый ущерб какому-либо экономическому субъекту в результате использования этой информации конкурирующим экономическим субъектом для достижения аналогичных целей и при условии, что запрашиваемая информация не касается использования государственных средств в пределах прав, защищаемых в соответствии с положениями международного и внутригосударственного права;
  - интеллектуальную собственность;
  - конфиденциальность личных данных и/или архивов, касающихся физических лиц, в тех случаях, когда соответствующее лицо не дало согласия на предоставление такой информации общественности, где это предусматривается положениями внутригосударственного права;
  - интересы третьей стороны, представившей запрашиваемую информацию, если эта сторона не связана правовым обязательством поступать подобным образом или если на эту сторону не может быть возложено такого обязательства, и в тех случаях, когда эта сторона не дает согласия на разглашение материала; или окружающую среду, к которой относится эта информация, как, например, места размножения редких видов.
  5.4. В тех случаях, когда государственный орган не располагает запрашиваемой экологической информацией, этот государственный орган в максимально сжатые сроки информирует лицо, запросившее информацию, о государственном органе, в которой, как он считает, можно обратиться с просьбой о предоставлении информации, или передает эту просьбу данному государственному органу и соответствующим образом уведомляет лицо, запросившее такую информацию.
  5.5. В тех случаях, когда при осуществлении регулирующих функций или в соответствии с природоохранным законодательством какой-либо государственный орган уполномочен изучать экологическую информацию, которой он не располагает, и такая информация не имеется в распоряжении любого другого государственного органа, этот государственный орган принимает практические меры для ее получения. При этом действует порядок взаимодействия с просителем информации, как и в случае наличия этой информации в распоряжении государственного органа.
  5.6. В тех случаях, когда информация, не подлежащая разглашению может быть отделена от остальной информации без ущерба для конфиденциальности информации, не подлежащей разглашению, государственные органы представляют остальную часть запрашиваемой экологической информации.
  5.7. Если запрос о предоставлении информации был направлен в письменном виде или если заявитель обращается с подобной просьбой, то отказ также дается в письменном виде. В отказе указываются причины такого отказа. Отказ в просьбе о предоставлении информации дается в максимально сжатые сроки, но не позднее, чем через один-два месяц месяца.
  5.8. Государственный орган имеет право взимать плату за предоставление информации при условии, что эта плата не превышает разумного уровня. Государственные органы, намеревающиеся взимать плату за предоставление информации, сообщают заявителям тарифы ставок, по которым могут взиматься сборы, с указанием обстоятельств, предусматривающих взимание сборов или освобождающих от их уплаты, и случаев, когда информация представляется при условии предварительной оплаты такого сбора.
  5.9. Государственные органы располагая всей экологической информацией в рамках своей компетенции, имеющей отношение к их функциям, и обновляя ее создают обязательные системы для обеспечения надлежащего поступления в государственные органы информации о планируемой и осуществляемой деятельности, которая может оказывать значительное воздействие на окружающую среду.
  5.10. В случаях любой неминуемой угрозы здоровью человека или окружающей среде, возникающей в результате деятельности человека или причин природного характера, вся информация, которая могла бы позволить общественности принимать меры по предотвращению или смягчению последствий ущерба, возникающего в связи с такой угрозой, и которой располагает государственный орган, распространяется незамедлительно и без задержки среди потенциально затрагиваемых представителей общественности.
  5.11. Процедура предоставления экологической информации государственными органами общественности должна быть транспарентной и легко доступной. Такие меры включают:
  - информирование общественности с учетом положений действующего законодательства о типе и охвате экологической информации, находящейся в распоряжении соответствующих государственных органов и об основных условиях, определяющих возможность предоставления такой информации и доступа к ней, и о процессе ее получения;
  - создание и ведение архивов, содержащих соответствующие категории экологической информации, которая, по мнению государственных органов, должна без особых затруднений предоставляться общественности и назначение, должностных лиц, отвечающих за оказание поддержки общественности в получении доступа к экологической информации и в содействии ее участию в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды;
  - предоставление бесплатного доступа к экологической информации, содержащейся в государственных архивах.
  5.12. Госкомэкологии России обязан ежегодно публиковать и распространять:
  - общую информацию в форме государственных докладов о состоянии окружающей среды, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации;
  - материалы о стратегии, политике, программах и планах действий, касающихся охраны окружающей среды и доклады о ходе их осуществления, подготовленные на федеральном и региональном уровнях;
  - международные правовые документов по вопросам охраны окружающей среды, а также информировать общественность о существующих механизмах направления информации в международные органы по вопросам, касающимся несоблюдения международных норм и обязательств в области охраны окружающей среды.
  6. ПРОВЕДЕНИЕ ПРОЦЕДУРЫ КОНСУЛЬТИРОВАНИЯ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ
  6.1. При разработке и осуществлении проекта, а в особенности - при подготовке экологической оценки инициатор проекта должен принимать во внимание взгляды и мнения групп, затронутых проектом, и местных неправительственных организаций. Цель заключается в том, чтобы повысить жизнеспособность проекта. Практика показывает, что в случаях, когда при разработке проектов учитывалось мнение общественности, возрастала вероятность их успешного осуществления. Существующее мнение, что привлечение общественности к участи, в разработке проекта создаст какие-либо препятствия на пути к его осуществлению не совсем верно. Напротив, проекты, в которых не учитывались мнения и взгляды людей, затронутых ими, характеризовались более частыми задержками при их осуществлении и более низким качеством.
  6.2. Участие осведомленной общественности в процессе разработки и осуществления проекта включает в себя проведение консультаций с группами населения, интересы которых непосредственно или косвенно затрагиваются проектом.
  Первая группа населения - это представители местного населения, которым может быть причинен непосредственный ущерб. Очень важно помнить, что большинство наиболее значительных экологических последствий может проявиться на некотором расстоянии от построенного объекта, что мнение потенциально затрагиваемых групп населения, основанное на полной осведомленности людей, необходимо учитывать на стадиях, предшествующих разработке проекта, и что эти группы населения должны быть привлечены к экологической оценке.
  Вторая группа населения, которую следует привлечь к процессу консультирования с общественностью, состоит из людей, которые, благодаря своим знаниям, своей особой заинтересованности или своему опыту, могут располагать информацией о характере, масштабах и конкретных особенностях видов потенциального воздействия проекта на окружающую среду. К этой группе относятся ученые естественнонаучных направлений, инженеры в области промышленной экологии, неправительственные природоохранные организации (НПО), массовые общественные организации, которые участвует в движении защитников окружающей среды.
  Важную роль играет, кроме того, деятели в области образования и группы, которые отстаивают гражданские права. Различия между группами символически проходят по двум осям: одна ось - это степень, до которой группа будет затронута проектом, другая - характер информации, которой располагает группа и которая могла бы послужить вкладом в экологическую оценку проекта.
  6.3. В процессе проведения оценки необходимо консультироваться с местными и посторонними группами, которые находятся в разных точках на этих осях. Самое главное - начать подобные консультации как можно раньше, во-первых, для того, чтобы они принесли ощутимую пользу, а во-вторых, для того, чтобы мнение людей смогло повлиять на принятие решений, которые станут причиной радикальных перемен в их жизни. Мнения, комментарии и предложения групп населения, затрагиваемых проектом, и местных неправительственных организаций должны быть запрошены не позднее, чем начнется процесс определения круга анализируемых сведений и проблем. Эта информация помогает в присвоении проектам определенных категорий. Таким образом, по крайней мере, предварительные контакты лучше всего начать еще до того, как будет завершено предварительное резюме по проекту, командировав опытного социолога на место предполагаемого осуществления проекта в период отбора проектов для финансирования. Он уточняет следующие социальные и культурные аспекты общего характера:
  A) Что представляет собой население, которое может быть затронуто осуществлением проекта? (количество и размер семей, жилых домов, населенных пунктов).
  Б) Каковы структуры власти в этих группах? На чем основана власть - на родственных отношениях, старшинстве, консенсусе, демократических принципах голосования?
  B) Что представляют собой социальные структуры, объединяющие людей (общины, классы, касты, кланы племена и т.д.)?
  Г) Какие группы населения отвечают за доступ к природным ресурсам или их использование (например, кому принадлежат права на пользование пастбищами, пользование водными ресурсами, ловлю рыбы, рубку леса и т.д.)?
  Д) В какой степени сама концепция, заложенная в основу проекта, может стать предметом обсуждения и взаимных уступок (например, на какое расстояние может быть перенесены гаражи, на сколько метров можно уменьшить высоту зданий, можно ли вообще отменить осуществление проекта)?
  Е) Что представляет собой годовой цикл хозяйственной деятельности?
  Ж) Когда и где собираются группы?
  З) Каким образом происходит обсуждение и принятие решений?
  И) Имеются ли места отправления религиозных обрядов либо важные археологические или исторические достопримечательности, памятники природы, которые могут пострадать в результате осуществления проекта?
  К) Какие из этих групп осведомлены о предложенном проекте и о проблемах, которые могут быть с ним связаны?
  Л) Каков процент заметных и уважаемых населением людей затронут проектом?
  М) Имеют ли они доступ к радиоприемникам, газетам, прочим СМИ?
  Н) Говорят ли они на русском языке?
  О) Какие общественные организации (массовые) имеются в районах, затрагиваемых проектом?
  П) Какие НПО уже установили непосредственный контакт с населением и каков характер их взаимосвязей?
  Р) Располагают ли НПО неправительственные организации достаточными средствами для того, чтобы взять на себя роль, которую ожидают от них при проведении экологической оценки?
  C) Обладают НПО организации достаточным влиянием?
  6.4. Цель первых совещаний должна заключаться в том, чтобы были созданы все необходимые условия для проведения тщательного экологического обсуждения проекта. Начальный период первого совещания следует посвятить обсуждению проекта в общих чертах, рассмотрев такие аспекты, как цель осуществления проекта, финансирование работ, предлагаемое место сооружения запроектированного объекта и т.д. Эти аспекты можно изложить перед аудиторией устно, с использованием карт и прочих визуальных средств. Необходимо, кроме того, дать разъяснения по поводу процесса экологической оценки проекта, механизмов, с помощью которых мнение населения будет обязательно учитываться при выработке решений, а также по поводу реальных возможностей, которыми располагают для обжалования принятых решений люди, считающие, что их мнению не было уделено должного внимания. Затем наступает период вопросов и ответов. После этого участники совещания иногда собираются небольшими группами для проведения дискуссий. Разработка новых проектов всегда характеризуется наличием многочисленных элементов неопределенности. Чрезмерная секретность ДСП (для служебного пользования) заставляет людей подозревать самое худшее (нас к этому приучили - десятилетия зактырости экологической информации), гласность и откровенное признание в том, что еще не все элементы неопределенности удалось устранить, порождает атмосферу подлинного сотрудничества психологически настраивает как высокообразованных, так и простых людей на доверие к проекту, проектировщику и инженеру.
  6.5 Консультирование с общественностью, да и вся процедура определения круга анализируемых сведений и проблем, должны представлять собой обязательно непрерывный процесс, в ходе которого будут беспрепятственно возникать новые и новые вопросы и проблемы, а то, что не имеет большого значения для населения, останется за рамками дискуссии. Как правило, весь процесс обычно превращается в целый ряд совещаний, включая проведение бесед с немногочисленными по составу группами, интервьюирование отдельных участников, получение комментариев в письменной форме от заинтересованных сторон. Как показывает практика наша и зарубежная, основной урок, который можно извлечь из участия общественности, заключается в том, что степень результативности процесса пропорциональна возможности участников влиять на принятие решений, от которых во многом зависит дальнейшая судьба проекта. Люди, затронутые проектом, не могут обсуждать конкретные вопросы, связанные с выбором места для осуществления проекта, если им неизвестны детали. Важнейшим элементом успеха является принятие решений с участием всех заинтересованных сторон! Тактическими приемами достижения этой стратегической цели дискуссии являются участие в разработке плана экологической оценки, ранжирование имеющихся альтернатив (включая вариант «не годится» и «не подходит», «нельзя», «плохо», «нет», «долой», «нам это не надо»), и выбор характера социально-экологических подходов к исследованию проблемы. Поэтому совещание по определению круга анализируемых сведений и проблем желательно организовать с учетом местных правил, обычаев, традиций, процедур и т.д. Как правило, в развитых странах принято, чтобы председателем совещания было беспристрастное должностное лицо ответственное за проведение слушаний, основная роль которого заключается в обращении к участникам с просьбой высказать их мнения и никому не навязывать свою волю, не перебивать, особенно людей с плохой дикцией, пожилых и т. д. Председатель устанавливает основные правила проведения дискуссии, благодаря чему участники совещания глубже осознают свою гражданско-правовую ответственность. Председатель массового собрания или расширенного совещания вполне может быть сотрудником ведомства, выдающего разрешения и лицензии, либо иного государственного учреждения (кроме учреждения, которому поручено осуществление проекта), либо НИИ университета или иного учреждения, но входящего в систему органов государственной власти. Председательство на таком совещании организационно трудное дело. Но, имея в команде опытных социологов, психологов, юристов, практиков-экологов, специалистов по СМИ паблик рилейшнз, аналитиков, информационщиков можно даже для сложных проектов надеяться в значительной степени на успех. За рубежом имеется уже десятилетняя практика таких работ, у нас в стране это только начинается, но как всегда сразу находятся «большие специалисты», которые берутся дешево и сердито осуществить этот ответственный процесс. Как и в любом деле следует иметь в виду, что сертификат специалиста по «паблик рилейшнз» или «социолога», или «юриста», или «эколога», как правило, ничего на говорит. Спросите у таких «специалистов» даже с академическим званием РАН копии публикации по затронутой проблеме и больше ничего можете не говорить. Опыт показывает - такой «специалист» у Вас уже не появится.
  6.6. Председатель совещания и/или сотрудник, ответственный за проведение слушаний, должны быть готовы к урегулированию конфликтов, которые, в той или иной степени, возникают почти всегда. Причиной конфликта нередко является вопрос о распределении прав и полномочий: кто обладает ими, кто стремится обрести их, кто желает хотя бы частично обладать ими, чтобы участвовать в процессе экологической оценки наравне с теми, у кого они уже есть. Люди, естественно, по-разному относятся к своим личным интересам и к тому, что они считают интересами своей группы населения. Над быть готовым, что конфликт может разгореться, если одна группа населения твердо убеждена, что все выгоды от осуществления проекта получит другая группа ей в ущерб. Одни почувствуют себя «проигравшими», другие - «выигравшими». Если в западных странах, в учебниках пишут, что иногда, у нас с нашим менталитетом это довольно часто: все это говорит о том, что нельзя брать на адаптированные к нашим условиям правила и законы тех стран, где та или иная процедура принята и проведена практикой.
  6.7. Пренебрежение процедурой консультирования с общественностью при экологической оценке для заказчика весьма опасная игра с потерей имиджа не только у населения, но и потери доверия в глазах инвестора проекта. Естественно, возможны исключения, не спорим, народ у нас в провинции разный бывает, и не образованный, и «веревку намыленную может принести», но, а если не для себя, а для .... Стоит ли рисковать. На «диком» западе живут не «дураки», деньги считать умеют и расставаться с ними тоже не очень хотят, но понимают, что лучше отдать до 5% средств от стоимости проекта (да, да, мы не ошиблись и нет здесь опечатки - до 5%!). Много? Да, много. Не спорим. Хочется «капиталисту» отдавать свои кровные денежки. Конечно - нет. Вот так, дорогие господа. Он бы и не отдал, если бы не понимал, что дороже, а иногда (бывает) и все приходится отдавать, если сэкономишь доллар на общественном участии.
  7. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКАЗЧИКА (РАЗРАБОТЧИКА) ДОКУМЕНТАЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ ПРИ ПОДГОТОВКЕ МАТЕРИАЛОВ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС)
  Для обеспечения реализации прав общественности участвовать в подготовке материалов ОВОС рекомендуются следующие действия заказчика (разработчика) документации.
  7.1. Инициатором планируемой деятельности обеспечивается публикация (не позднее, чем за месяц) в федеральных, региональных или местных СМИ экологической части Декларации о намерениях. При этом указывается основная цель деятельности и сообщается название и адрес организации, которая будет разрабатывать раздел Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВОС), обоснование инвестиций и предоставит дополнительную экологическую информацию о планируемой деятельности.
  Общественность может направлять организации, разрабатывающей ЗВОС, свои предложения по альтернативным вариантам достижения цели, намечаемой деятельности, различным аспектам их возможного влияния на окружающую природную среду и население прилегающей территории. Их рассмотрение необходимо проводить в процессе разработки проекта ЗВОС.
  Информация, подлежащая включению в ЗВОС, как минимум, должна содержать:
  - описание планируемой деятельности и ее цели;
  - описание, при необходимости, разумных альтернатив (например, географического или технологического характера) планируемой деятельности, в том числе варианта отказа от деятельности;
  - описание тех элементов окружающей среды, которые, вероятно, будут существенно затронуты планируемой деятельностью или ее альтернативными вариантами;
  - конкретное указание на методы прогнозирования и лежащие в их основе исходные положения, а также соответствующие используемые данные об окружающей среде;
  - выявление пробелов в знаниях и неопределенностей, которые были обнаружены при подготовке требуемой информации;
  - при необходимости, краткое содержание программ мониторинга и управления и всех планов послепроектного анализа;
  - резюме нетехнического характера, при необходимости, с использованием визуальных средств представления материалов (карт, графиков и т.д.);
  - текст ЗВОС должен быть написан простым и ясным языком, понятным и непрофессионалу.
  7.2. Подготовка проекта ЗВОС с учетом мнения общественности, отраженного в замечаниях, присланных после публикации экологической части Декларации о намерениях.
  7.3. Предоставление не позднее чем за месяц экземпляра ЗВОС в центральную публичную библиотеку территории, которая может быть затронута планируемой деятельностью. Публикация инициатором планируемой деятельности в СМИ сведений об основных результатах подготовки проекта ЗВОС, а также адрес библиотеки, где можно ознакомиться с проектом ЗВОС в полном объеме.
  7.4. Направление по почте информации об основных результатах подготовки проекта ЗВОС организациям и гражданам, которые прислали свои соображения после публикации экологической части Декларации о намерениях.
  В публикациях и направляемых письменно материалах указывается название и адрес организации, которая разрабатывает ЗВОС и куда общественность может направлять свои замечания и предложения, а также фамилии и телефоны сотрудников, которые могут предоставить дополнительную экологическую информацию о планируемой деятельности.
  7.5. Согласование с органами местного самоуправления даты и места проведения общественных слушаний по проекту ЗВОС.
  Публикация органами местного самоуправления или/и инициатором деятельности (разработчиком документации) объявления в СМИ о дате и месте проведения общественных слушаний, а также направление этой информации письменно гражданам и организациям, приславшим свои отзывы и замечания по поводу экологической части Декларации о намерениях и по поводу проекта ЗВОС.
  Общественные слушания назначаются не ранее одного месяца после выполнения мероприятий пункта 7.3.
  7.6. Проведение общественных слушаний по проекту ЗВОС, завершающихся составлением протоколов об этих слушаниях, подписанных представителями органов местного самоуправления, общественности и разработчиков документации, в которых четко фиксируется предмет возможных разногласий между общественностью и разработчиками проекта ЗВОС.
  7.7. Подготовка окончательного варианта ЗВОС с учетом мнения общественности, высказанного на общественных слушаниях, а также отраженного в письменных замечаниях, присланных до начала данного этапа.
  7.8. Предоставление инициатором деятельности (разработчиком документации - по согласованию с инициатором) в библиотеку текста окончательного варианта ЗВОС.
  7.9. Публикация инициатором планируемой деятельности (разработчиком документации - по согласованию с инициатором) в СМИ сведений об основных результатах подготовки окончательного варианта ЗВОС с указанием названия и адреса организации, куда общественность может направлять свои замечания и предложения, а также фамилии и телефоны сотрудников, которые могут предоставить дополнительную экологическую информацию о планируемой деятельности.
  7.10. При необходимости (наличие существенных замечаний общественности по окончательному варианту ЗВОС) осуществляется доработка ЗВОС и проведение общественных слушаний с составлением протоколов в соответствии с п.7.5.
  7.11. Представление на государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ) документации по объекту экологической экспертизы, включая материалы ОВОС, протоколы общественных слушаний и иную указанную в разделе 9 документацию, подтверждающую обеспечение заказчиком (разработчиком) прав общественности на участие в подготовке материалов ОВОС.
  Документы представляются в ГЭЭ не ранее одного месяца с момента выполнения мероприятий пункта 7.8.
  8. СОДЕРЖАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЧАСТИ ХОДАТАЙСТВА (ДЕКЛАРАЦИИ) О НАМЕРЕНИЯХ, СООБЩЕНИЯ ОБ ОЦЕНКЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (СВОС) ОБОСНОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ, ТЭО (ПРОЕКТА)
  8.1. Экологическая часть Ходатайства (Декларации) о намерениях должна содержать сведения, предусмотренные российским законодательством, нормативными документами Госкомэкологии России и раздела Г Свода Правил СП 11-101-95. Следует также учитывать рекомендации Типового положения и международные требования к составу Сообщения об оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности (СВОС), удовлетворяемые в самом общем виде.
  8.2. Сообщение об оценке воздействия на окружающую среду/Обоснования инвестиций/ ТЭО (проекта) должно содержать сведения, предусмотренные российским законодательством, нормативными документами Госкомэкологии России и СП 11-101-95 / СНиП 11-01-95. Следует также учитывать рекомендации Практического пособия к СП 11-101-95 и международные требования к составу СВОС.
  8.3. Для удовлетворения международных требований к составу СВОС данное Сообщение должно соответствовать Добавлению II Конвенции Европейской Экономической Комиссии ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, в соответствии с которым информация, включаемая в СВОС, как минимум, должна содержать следующее:
  - описание планируемой деятельности и ее цели;
  - описание, при необходимости, разумных альтернатив (например, географического или технологического характера) планируемой деятельности, в том числе варианта отказа от деятельности;
  - описание тех элементов окружающей среды, которые, вероятно, будут существенно затронуты планируемой деятельностью или ее альтернативными вариантами;
  - конкретное указание на методы прогнозирования и лежащие в их основе исходные положения, а также соответствующие используемые данные об окружающей среде;
  - выявление пробелов в знаниях и неопределенностей, которые были обнаружены при подготовке требуемой информации;
  - при необходимости, краткое содержание программ мониторинга и управления и всех планов послепроектного анализа;
  - резюме нетехнического характера, при необходимости, с использованием визуальных средств представления материалов (карт, графиков и т.д.).
  8.4. Экологическая часть Ходатайства (Декларации) о намерениях, СВОС, а также информация, направляемая общественности, государственным и иным органам, должны быть написаны простым и ясным языком, понятным и непрофессионалу. Для написания этих материалов рекомендуется привлекать литераторов (журналистов), обладающих таким слогом.
  9. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКАЗЧИКА (РАЗРАБОТЧИКА) ДОКУМЕНТАЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
  Обсуждение с общественностью объектов государственной экологической экспертизы обеспечивается путем участия общественности в подготовке материалов оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, включающую общественные слушания, организуемые органами местного самоуправления. При этом рекомендуется следующая последовательность действий инициатора планируемой деятельности - разработчика документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу.
  9.1. Подавать на ГЭЭ документацию, оформленную в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и принятыми в его развитие нормативно-правовыми документами.
  Данная документация должна содержать среди прочего:
  - материалы ОВОС хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит ГЭЭ;
  - материалы обсуждений объекта ГЭЭ с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления (с предоставлением писем протоколов общественных слушаний).
  9.2. Представлять общественным объединениям, проводящим общественную экспертизу в установленном законом порядке, документацию об объекте экологической экспертизы в том же объеме и форме, что предусмотрен для представления на ГЭЭ.
  9.3. Передавать специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы и общественным организациям (объединениям), организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки относительно объектов экологической экспертизы.
  9.4. Среди документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, необходимо наличие следующих документов, подтверждающих обсуждение объекта экспертизы с общественностью:
  - копия публикации информации об экологической части Ходатайства (Декларации) о намерениях/Обоснования инвестиций/ТЭО (проекта);
  - копия справки, указанной в п.2.3 библиотеки о нахождении в свободном доступе не менее одного месяца материалов проекта СВОС;
  - копия проекта СВОС, находившегося в библиотеке, заверенная печатью библиотеки и подписью ее руководителя (с указанием его фамилии, имени, отчества и номера телефона);
  - копия публикации об основных результатах подготовки проекта СВОС;
  - копия информации об основных результатах подготовки проекта СВОС, направленной гражданам и общественным объединениям;
  - заверенный на почте список граждан и общественных объединений, которым была направлена информация об основных результатах подготовки проекта СВОС;
  - протоколы общественных слушаний по проекту СВОС, подписанных представителями органов местного самоуправления, проводивших слушания, а также общественности и разработчиков документации;
  - копия справки библиотеки о нахождении материалов окончательного варианта СВОС в свободном доступе не менее одного месяца;
  - копия окончательного варианта СВОС, находившегося в библиотеке, заверенная ее печатью и подписью руководителя;
  - копия информации об основных результатах подготовки окончательного варианта СВОС, направленной гражданам и общественным объединениям;
  - копия публикации об основных результатах подготовки окончательного варианта СВОС;
  - заверенный на почте список граждан и общественных объединений, которым была направлена информация об основных результатах подготовки окончательного варианта СВОС;
  - отзывы граждан и организаций на информацию об экологической части Ходатайства (Декларации) о намерениях/Обоснования инвестиций/ТЭО (проекта), проект и окончательный вариант СВОС с приложением полного списка этих корреспондентов с указанием их адресов и телефонов (если имеются);
  - протоколы общественных слушаний по окончательному варианту СВОС (если такие слушания проводились), подписанные представителями органов местного самоуправления, общественности и разработчиков документации, в которых четко фиксируются выступления сторон и предмет разногласий между общественностью и разработчиками окончательного варианта СВОС;
  - список основных замечаний граждан и организаций по экологической части Ходатайства (Декларации) о намерениях/Обоснования инвестиций/ТЭО (проекта), по проекту и окончательному варианту СВОС и их анализ с указанием, какие и кем были высказаны предложения и замечания, какие из них были учтены, а какие нет и почему.
  10. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
  10.1. Федеральный и территориальные органы ГЭЭ совместно с иными государственными органами и органами местного самоуправления (или самостоятельно - за счет заказчика ГЭЭ или территориального экологического фонда) информируют общественность об объектах, поступивших на ГЭЭ, через существующие СМИ или специально создаваемые для этой цели издания не позднее двух недель с момента подписания приказа руководителя природоохранного органа о проведении экспертизы.
  Необходимость информирования общественности об объектах, поступивших на ГЭЭ, не следует непосредственно из Федерального закона «Об экологической экспертизе», в котором сказано лишь, что информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах относится к ведению субъектов Российской Федерации (ст. 6). Тем не менее, исходя из обязанности государства создать условия «для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов» (ст. 3 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»), органам ГЭЭ совместно с другими государственными и общественными организациями представляется целесообразным рассмотреть необходимость решения данных вопросов и включить стоимость подготовки и издания подобных информационных материалов в стоимость проведения ГЭЭ.
  10.2. Федеральный и территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны:
  - предоставлять право представителям общественных объединений участвовать в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы;
  - предоставлять для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению ГЭЭ;
  - направлять органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении ГЭЭ и материалы, содержащие информацию о заключении государственной экологической экспертизы;
  - предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения ГЭЭ;
  10.3. Органы местного самоуправления организуют по требованию населения общественные экологические экспертизы, а также общественные обсуждения, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.
  11. ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
  11.1. Соучастие граждан в обсуждении проектов - это пример прямой демократии. Именно через демократию при обсуждении проектов лучше выявляются интересы населения. Эти процедурные нормы (наряду с другими) реализуются в соответствии с требованиями действующего законодательства через общественную экспертизу, оказывающую действенное влияние на качество проекта и помощь в согласовании локальных, региональных и государственных интересов.
  11.2. Согласно законодательству граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:
  - выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;
  - направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
  - получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;
  - осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству РФ.
  11.3. При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию и отражающие общественное мнение.
  11.4. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.
  11.5. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в статьях 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
  11.6. Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.
  11.7. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.
  11.8. Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу имеют право:
  - получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном законом;
  - знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;
  - участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.
  11.9. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.
  11.10. Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам и приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
  11.11. Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.

 
© www.textb.net