Учебники

Главная страница


Банковское дело
Государственное управление
Культурология
Журналистика
Международная экономика
Менеджмент
Туризм
Философия
История экономики
Этика и эстетика


1.2.3. Правовое обеспечение участия общественности в принятии экологически значимых решений

  Законодательное обоснование права общественности на различные формы участия в принятии экологически значимых решений следует из ряда правовых актов России. Граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения документации могут проводить независимые экспертизы указанной документации за счет собственных средств. Проведение таких экспертиз не влечет за собой задержку сроков согласования проектной документации с заинтересованными организациями и проведения государственной экспертизы документации. Независимые экспертизы документации могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд заключений органов государственной экспертизы проектной документации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции рассматривают заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации. Порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
  В статье 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» указано, что «Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:
  - проекты правовых актов Российской Федерации законодательного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
  - материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:
  1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научнотехнических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
  2) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
  3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;
  4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
  5) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
  6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
  7) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации.
  С другой стороны, в соответствии со статьей 14 данного Федерального закона, государственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе представляемых материалов среди прочего и «материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления»
  В соответствии с российским законодательством, общественность имеет возможность участвовать в принятии экологически значимых решений:
  - в стратегической экологической оценке;
  - в оценке воздействия на окружающую среду;
  - в государственной экологической экспертизе.
  Кроме того, общественные объединения имеют право:
  - осуществлять общественный экологический контроль;
  - проводить общественную экологическую экспертизу;
  - требовать прекращения экологически опасной деятельности
  В декабре 1995 года приказом Минприроды России утверждена Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. В соответствии с этим документом (пункт 5.5), при разработке генерального плана города (поселения) должен быть предусмотрен «учет требований (рекомендаций) населения по улучшению экологической ситуации в городе (поселении)».
  Статья 5 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также дает гражданам право «непосредственно, либо через своего представителя или через общественные объединения участвовать в разработке, обсуждении и принятии органами государственной власти и управления решений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Как следует из данного в этом Законе определения «санитарноэпидемиологического благополучия населения», это понятие трактуется весьма широко, поэтому столь же широкими могут стать и возможности участия общественности в системе принятия управленческих решений при юридически грамотном использовании данного Закона.
  Весьма интересные возможности участия общественности в системе принятия решений могут следовать из положений Закона «О защите прав потребителей», в соответствии с которым общественные объединения потребителей имеют право участвовать «в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), а также стандартов, устанавливающих обязательные требования в этой области, проектов законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей» (ст.45).
  Экологическая безопасность может рассматриваться как один из видов безопасности оказания услуг. Поэтому общественность с помощью общественных объединений потребителей может претендовать на участие в разработке проектов законов, стандартов, требований и других правовых актов по экологической безопасности.
  В соответствии с международными и зарубежными принципами проведения оценки воздействия, понимаемой в общем виде как процесс анализа вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий, проводимый до принятия решения об осуществлении этого вида деятельности, участие общественности является весьма важным элементом этого процесса.
  В соответствии с международными и зарубежными принципами и самой сути оценки воздействия на окружающую среду, в материалах ОВОС существенное место должны занимать результаты обсуждения с общественностью всех аспектов планируемой деятельности, включая альтернативные варианты достижения цели этой деятельности, ее возможные экологические последствия, планируемые меры по снижению негативных последствий и т.д.
  Первый нормативный документ, регламентирующий проведение оценки воздействия на окружающую среду в нашей стране (уже упоминаемая Временная инструкция Госкомприроды СССР от 18 мая 1990 года), учитывал эти особенности проведения ОВОС. В соответствии с этим документом, в материалах ОВОС должно быть «изложение интересов общественности и отдельных групп, учтенных при разработке предлагаемого к осуществлению проекта» (пункт 4.2), а к разделу ОВОС в ТЭО и проектно-сметной документации должны быть приложены копии «материалов обсуждения ОВОС проекта с общественностью с изложением основных причин разногласий» (Инструкция, пункт 4.1).
  В России официально действует лишь один документ, специально посвященный данному вопросу - «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденное Минприроды России летом 1994 г.
  Территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы (территориальные органы Госкомэкологии России) также обязаны предоставлять для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, они обязаны направлять органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы (ст.8).
  В соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об экологической экспертизе» к полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся среди прочих обязанностей, и организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, а также организация по требованию населения общественных экологических экспертиз.
  На основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) органы местного самоуправления и должны принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы.
  К обязанностям заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе (т.е. инициаторов деятельности), относится представление документации как на государственную, так и на общественную экологическую экспертизу. Кроме того, они обязаны передавать как специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, так и общественным организациям (объединениям), организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки относительно объектов экологической экспертизы (ст.27).
  Следует отметить, что крайне важной является статья 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе», в соответствии с которой «государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при наличии в составе представляемых материалов: материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления».
  Таким образом, из вышеуказанного Федерального закона следует, что без обсуждения с общественностью материалы на государственную экологическую экспертизу приниматься не должны. При этом обсуждение должно быть организовано органами местного самоуправления.
  Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ) в соответствии с законодательством, имеют право не только получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, но и «участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы» (ст.22).
  В том случае, если общественные организации (объединения) не проводят общественную экологическую экспертизу, они имеют право лишь «направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения» (ст.22). Таким образом, в соответствии с данной статьей, общественность формально может получить лишь «информацию о результатах проведения экологической экспертизы», но отнюдь не заключение экспертной комиссии.
  В этой же статье рассматриваемого Федерального закона сказано, что «при подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение».
  Важной законодательно определенной обязанностью федеральных и территориальных экспертных органов Госкомэкологии России является предоставление для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технических документов, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы, а также предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы.
  Общественность в лице отдельных своих представителей может принимать участие в работе государственной экологической экспертизы в том случае, если органы субъектов Российской Федерации или местного самоуправления делегируют их как экспертов для участия в работе гос- экоэкспертизы в качестве наблюдателей (ст. 6 и 9).
  Отметим, что Федеральный закон «Об экологической экспертизе» явно ограничивает права общественности на участие в работе госэкоэкспертизы по сравнению с Законом «Об охране окружающей природной среды», в соответствии с которым право рекомендовать своих представителей для участия в госэкоэкспертизе имеют «экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции» (ст.13). При этом закон не ограничивает права общественных организаций необходимостью их регистрации в качестве организаций, проводящих общественную экологическую экспертизу.
  Помимо возможности участия в государственной экологической экспертизе, общественность имеет право участвовать и в ряде других государственных экспертиз, имеющих отношение к окружающей среде и здоровью населения.
  В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст.20), по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления организуется и проводится общественная экологическая экспертиза. Однако при этом уточняется: «общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».
  Отметим, что в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» только при официальном проведении общественной экологической экспертизы у общественности появляются законодательно обоснованные серьезные возможности как по ознакомлению с экспер- тируемыми материалами (их в этом случае обязан предоставить разработчик документации), так и по участию в работе государственной экологической экспертизы.
  Для государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ должны быть выполнены три необходимых условия: а) должно существовать общественное объединение, которое это заявление будет подавать; б) данное общественное объединение должно быть зарегистрировано в установленном законодательством порядке; в) в уставе подающего заявление общественного объединения должно быть четко написано, что охрана окружающей природной среды является основным направлением деятельности данного объединения и что оно может организовывать и проводить экологическую экспертизу.
  Напомним, что в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. 18 и 20), общественное объединение вправе осуществлять свою уставную деятельность без государственной регистрации, не приобретая в данном случае прав юридического лица. Однако, лишь общественные объединения с правом юридического лица могут проводить ОЭЭ (ст.20).
  В случае государственной регистрации ОЭЭ должна проводиться до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. При этом очень важным является то, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе», общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том же объеме, что и органы государственной экологической экспертизы.
  Как уже отмечалось ранее, есть опасность отказа в представлении материалов на ОЭЭ на том основании, что эти материалы представляют собой коммерческую тайну. Однако как уже отмечалось в соответствии с рядом нормативных актов Российской Федерации, экологическая информация не может быть ни государственной, ни коммерческой тайной. Поэтому даже, если обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование или любая другая документация, подаваемая на государственную экологическую экспертизу, является коммерческой тайной, то экологическая часть этой документации (объем и содержание выбросов и сбросов, количество и номенклатура образующихся отходов, способ их утилизации, зона влияния проекта на окружающую среду и т.д.) не может считаться закрытой и должна быть представлена на общественную экологическую экспертизу.
  В соответствии со статьей 45 Закона «О защите прав потребителей», общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в случаях, предусмотренных уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов), вправе проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг).
  Отметим здесь два обстоятельства. Во-первых, экспертиза безопасности услуг, как это было показано ранее, может быть экологической (например, экспертиза таких услуг, как обеспечение граждан электроэнергией, топливом, транспортом и т.д.). Во-вторых, как и в случае проведения ОЭЭ, необходимо наличие в уставе соответствующих положений, предусматривающих возможность проведения экспертиз.
  Напомним, что Закон «Об охране окружающей природной среды» при регламентировании ОЭЭ (ст.39) не требует, чтобы в уставе организаций, проводящих ОЭЭ, были положения, связанные с общественной экологической экспертизой.
  В одном из первых российских природоохранительных правовых актах - Законе «Об охране окружающей природной среды» указано, что «общественный экологический контроль осуществляется профессиональными союзами Российской Федерации и иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами и ставит своей задачей проверку выполнения требований настоящего Закона министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами» (ст.72). В этой же статье отмечается, что «порядок проведения общественного экологического контроля регулируется настоящим Законом, законодательством о профессиональных союзах Российской Федерации, трудовых коллективах, общественных объединениях». Российские законы о профессиональных союзах и об общественных объединениях появились спустя несколько лет после выхода Закона «Об охране окружающей природной среды», и в них, действительно, появились положения об общественном экологическом контроле (ОЭК).
  Так, в статье 20 Закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», посвященной правам профсоюзов в области охраны труда и окружающей природной среды, отмечено, что «профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей природной среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами.
  В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, участвовать в расследовании несчастных случаев на производстве (работе), защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам условий труда и безопасности на производстве (работе), возмещения вреда, причиненного их здоровью на производстве (работе), а также по другим вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством».
  В Законе «Об общественных объединениях» ничего конкретного о проведении ОЭК не сказано, однако, кроме вышеуказанных законов возможность проведения ОЭК предусмотрена законами, посвященными санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и радиационной безопасности.
  В первом из этих законов указано, что «общественные объединения граждан в соответствии с их уставами и другими нормативными актами, регулирующими их деятельность, вправе осуществлять общественный контроль за выполнением установленных санитарных правил и о его результатах информировать учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы РСФСР» (ст.35).
  Если вспомнить весьма всеобъемлющее толкование данным законом понятия «санитарно - эпидемиологическое благополучие населения» как состояния общественного здоровья и среды обитания людей, «при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности», а также определение санитарных правил (ст. 1 и 3), то следует признать, что в случае выполнения упомянутых положений Закона, он может дать весьма широкие возможности для проведения ОЭК.
  В статье 12 Закона «О радиационной безопасности населения» указано, что «общественные объединения в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять общественный контроль за выполнением норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности». При этом «представители общественных объединений имеют право доступа в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации».
  Следует подчеркнуть, что в Законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также отмечено, что общественные объединения могут осуществлять общественный контроль «в соответствии с их уставами». Таким образом, как и в случае общественной экологической экспертизы, для осуществления общественного экологического контроля экологические объединения должны иметь в своих уставах соответствующие пункты или внести их в свои уставы.
  Наиболее эффективным является не прекращение экологически опасной деятельности, а ее не допущение. Такая возможность предусмотрена Законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии со статьей 12 этого закона «граждане имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека».
  Тринадцатая статья этого Закона дает и экологическим и иным общественным объединениям, «выполняющим экологические функции», право «требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности».
  Предприятия, организации и граждане, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, зданий и сооружений, в случае несоблюдения санитарных правил или невозможности их выполнения, обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ и их финансирование, что предусмотрено статьей 11 Закона «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения».
  Некоторые основания для прекращения экологически опасной деятельности теоретически может дать и Закон «О защите прав потребителей». В статье 7 закона отмечается: «если установлено, что при соблюдении потребителем установленных правил использования, хранения или транспортировки товара (работы) он причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан незамедлительно приостановить его производство (реализацию) до устранения причин вреда, а в необходимых случаях принять меры по изъятию его из оборота и отзыву от потребителя (потребителей).
  Если причины вреда устранить невозможно, изготовитель (исполнитель) обязан снять такой товар (работу, услугу) с производства. При невыполнении изготовителем (исполнителем) этой обязанности снятие товара (работы, услуги) с производства, изъятие из оборота и отзыв от потребителей производятся по предписанию соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг)».
  Многие виды деятельности, как уже отмечалось можно считать обеспечением потребителей товарами и услугами и отнести отношения, возникающие при этом, к отношениям, регулируемым Законом «О защите прав потребителей». В этом случае потребители (граждане, общественные объединения) вправе требовать прекращения деятельности по производству определенных товаров или оказанию некоторых услуг, если эта деятельность признана экологически опасной.
  Формально право требовать прекращения деятельности, опасной для человека и окружающей среды, следует из описания прав общественных объединений потребителей, приведенных в статье 45 рассматриваемого закона, в соответствии с которым «общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в случаях, предусмотренных уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов), вправе «...» вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о мерах по «...» снятию с производства, изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды».
  Право требовать временного прекращения опасной для здоровья человека деятельности указано в Федеральном законе «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», в соответствии с которым «при невыполнении требований по устранению нарушений, особенно в случаях появления непосредственной угрозы жизни и здоровью работников, профсоюзные органы, профсоюзные инспектора по охране труда вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ впредь до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель, должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование» (ст.20).
  Обратим внимание на то, что, как это видно из приведенных выдержек из Закона «О защите прав потребителей», требовать прекращения деятельности, опасной для человека и окружающей среды, могут лишь те общественные объединения потребителей, у которых эта возможность отражена в уставе.

 
© www.textb.net